VN moeten humaniteit boven soevereiniteit stellen

Fragmenten uit de toespraak van minister Voorhoeve van defensie voor de 'Academic Council on the UN System', vanmiddag te New York

De VN moeten sneller reageren op een crisissituatie. Preventieve actie spaart levens van burgers, militairen en ook kapitaal. Het destabiliserende effect van honderdduizenden vluchtelingen in en rondom Rwanda is daarvan een illustratie.

Een ander voorbeeld betreft het VN-optreden de Golfoorlog. De kosten daarvan bedroegen ongeveer 100 miljard dollar, terwijl de kosten voor alle huidige vredesoperaties nog geen tiende daarvan bedragen. Als in Koeweit, toen het door Irak werd bedreigd, tijdig een preventieve troepenmacht was gestationeerd, zou Saddam Hussein zich niet op de reactie van de wereldgemeenschap hebben verkeken, wat hem mogelijk van een aanval had weerhouden.

Als de Veiligheidsraad een vredesoperatie heeft gemandateerd, moet de vredesmacht zo snel mogelijk worden uitgezonden. Er verloopt vaak te veel tijd tussen het besluit van de Veiligheidsraad en de ontplooiing van troepen. Het UN Standby Arrangements System - UNSAS - poogt dit probleem aan te pakken en verdient daarom alle steun. Op initiatief van Denemarkten onderzoeken enkele landen de mogelijkheid UNSAS te optimaliseren. Denemarken heeft voorgesteld troepen uit verschillende landen gezamenlijk te trainen en gereed te houden voor uitzending binnen 48 uur.

Een andere poging een snellere inzet van troepen te verzekeren, betreft de versterking van de capaciteit voor vredesoperaties van regionale organisaties. Op dit ogenblik zijn die organisaties, zoals de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid, nog niet bij machte uitvoeringstaken van de VN op grote schaal over te nemen. De voorstellen van enkele Afrikaanse en Westeuropese landen om de Afrikaanse capaciteit voor vredesoperaties te versterken, zijn in dit verband een welkom initiatief. In zijn aanvulling op de Agenda for Peace spreekt de secretaris-generaal van de VN ook over een nieuwe en naar mijn mening nuttige vorm van samenwerking tussen de VN en regionale organisaties. Daarbij delegeren de VN de zwaarste last - de feitelijke militaire operatie - aan een groep landen en zenden de VN zelf een klein team dat de operatie ondersteunt en het verloop ervan in de gaten houdt. Een voorbeeld is de VN-operatie in de voormalige Sovjet-republiek Georgië.

Bij deze voorstellen geldt echter dat nationale toestemming voor de feitelijke inzet van troepen noodzakelijk blijft. Dat kost tijd en maakt de inzet onzeker. Daarom heeft minister Van Mierlo vorig jaar, tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, voorgesteld een snel inzetbare VN-brigade op te richten, bestaande uit militairen die in dienst zijn van de Verenigde Naties. Het personeel gaat dan een rechtstreeks dienstverband aan met de VN, zodat voor inzet geen toestemming van nationale regeringen meer nodig is.

Als een internationale organisatie overheidstaken overneemt dan moet dat op een tijdelijke basis gebeuren. Het moet uiteraard bij voorkeur de instemming hebben van de regering van de desbetreffende staat. Maar ook als die instemming ontbreekt, bijvoorbeeld omdat er geen overheid is die in staat is of competent is om overheidstaken uit te voeren, kunnen de VN bestuurstaken overnemen.

Hier hoeft overigens geen sprake te zijn van een inbreuk op de soevereiniteit. Als niet-interventie door de wereldgemeenschap leidt tot de zelfvernietiging van een staat en haar bevolking, dan moet de internationale gemeenschap helpen een staat weer zódanig op te bouwen dat het zelfbeschikkingsrecht - waarvan het soevereniteitsbeginsel immers een uitvloeisel is - weer in praktijk kan worden gebracht.

Overwogen zou kunnen worden in het Handvest een duidelijker basis te creëren voor het overnemen van bestuurstaken, met als meest vergaande vorm het tijdelijk overnemen van een aantal belangrijke overheidstaken in een failed state.

De angst van veel Derde-wereldlanden voor Westerse overheersing is begrijpelijk. Verschillende landen zijn te lang overheerst geweest. In het post-koloniale tijdperk speelde het soevereiniteitsbeginsel een grote rol en dat doet het nog steeds. Alleen moet het absolute karakter ervan worden gerelativeerd door de rechten van de mens. Het geloof en het vertrouwen in een VN-organisatie die het recht heeft en in staat is om humanitaire redenen te interveniëren en te voorzien in interim-bestuur in een failed state, moeten de VN verdienen door zorgvuldig, stap voor stap, die weg op te gaan. Verdienen door datgene wat zij doet, goed te doen.

Het soevereiniteitsbeginsel vormde tientallen jaren de hoeksteen van de VN-organisatie. Maar het beginsel verliest zijn absolute karakter. Het beginsel moet worden afgewogen tegen het belang van de bevolking van een staat. Een massale schending van de mensenrechten, zoals genocide, kan niet worden gedoogd. Humaniteit gaat boven soevereiniteit. Het soevereiniteitsbeginsel mag niet worden misbruikt om criminele onderdrukking te rechtvaardigen en de naleving van de internationale verdragen inzake de grondrechten van de mens te blokkeren. Tegenover het recht op soevereiniteit staat ethisch gezien ook een plicht: de eigen bevolking niet uitmoorden.

Het is trouwens nog maar de vraag of het soevereiniteitsbeginsel werkelijk geweld wordt aangedaan als de wereldgemeenschap ingrijpt in een staat die totaal is ingestort en waar de overheid, het leger of gewelddadige groeperingen de bevolking terroriseren en verjagen of uitmoorden. Vanuit het perspectief van onderdrukkende, niet democratisch gelegitimeerde politieke of militaire leiders zal interventie als een inbreuk op hun macht worden gezien. Vanuit het perspectief van de onderdrukte bevolking zal interventie waarschijnlijk worden gezien als een herstel van hun rechten. Zo bezien kan het soevereiniteitsbeginsel zelfs tot de conclusie leiden dat een interventie nodig kan zijn om een onderdrukte bevolking haar zelfbeschikkingsrecht en soevereiniteit terug te geven.

Geleidelijk groeit de bereidheid van een aantal lidstaten om bij zeer ernstige schending van de mensenrechten, ook zonder toestemming van een land, toch een actieve VN-rol te bepleiten. Het Handvest stelt weliswaar dat uitsluitend een “bedreiging van de internationale vrede en veiligheid” voldoende reden is het beginsel van niet-inmenging terzijde te schuiven, maar gelukkig is de Veiligheidsraad bereid dat begrip breed te interpreteren. Dat kan - en moet - ook, want een massale schending van de mensenrechten leidt vaak tot zo'n bedreiging, bijvoorbeeld doordat grote vluchtelingenstromen op gang komen.

Overigens ben ik van mening dat een zeer ernstige, massale schending van de mensenrechten zoals genocide of massale verdrijving - ook als die geen bedreiging van de internationale vrede en veiligheid zou vormen - ethisch gezien op zichzelf al voldoende legitimatie voor de internationale gemeenschap zou moeten zijn om in te grijpen. Een zelfstandige rechtsgrond in het Handvest voor humanitaire interventie zou dus wenselijk zijn. De realiteit gebiedt echter te zeggen dat zo'n aanpassing voor vele minder democratische landen te bedreigend is. Een wijziging van het Handvest zal daarom erg moeilijk zijn.