Alleen kleine stappen helpen grote projecten vooruit

Grootschalige projecten vergen een zorgvuldige afweging. Daarvan is geen sprake bij de aanleg van de Betuwelijn en de uitbreiding van Schiphol, vindt Milo Anstadt. In beide gevallen is de besluitvorming versmald tot een economische gok. Een stapsgewijze benadering dient het algemeen belang beter.

De Nederlandse regering is van plan een tweetal projecten ten uitvoer te brengen, die samen vele miljarden zullen verslinden: de Betuwelijn en de uitbreiding van Schiphol. Over de wenselijkheid daarvan heerst in ons land verdeeldheid. Dat bewoners in de gebieden, die er direct onder te lijden zullen krijgen, zich afwijzend opstellen is begrijpelijk, maar hun bezwaren zouden eventueel behoren te wijken voor het algemeen belang.

De vraag rijst echter of het algemeen belang werkelijk gediend is met de uitvoering van genoemde projecten die beide toekomstgericht zijn. De regering laat zich leiden door economische overwegingen. Zij meent dat de welvaart van ons land er op termijn baat bij zal hebben. Deze voorstelling van zaken is verbreid door groepen van ondernemers; die hebben voor de projecten geijverd en de ministeries ertoe gebracht zich voor hun karretjes te laten spannen.

Om haar houding te rechtvaardigen zoekt de regering steun bij economen, die de verwachtingen van de ondernemers bevestigen. Dat er ook economen van naam zijn die de optimistische uitkomsten van hun collega's sterk in twijfel trekken, schijnt haar niet te verontrusten. Al met al berust de afweging op extrapolaties van twijfelachtige waarde. Onder die omstandigheden zijn de besluiten om de projecten uit te voeren een economische gok.

Mag een overheid gokken? Soms is een regering genoodzaakt zich aan een kansspel te wagen. Uitgaven voor defensie zijn doorgaans zo'n kansspel. Zij betreffen de voorbereiding op een oorlog. Wanneer er geen oorlog komt verdwijnt al het aangeschafte materiaal na een tijdje op de schroothoop en moet door nieuw, moderner materiaal worden vervangen - opnieuw met het risico dat er geen oorlog komt.

Regeren is vooruitzien, luidt een bekende slogan. Maar wat te doen als de toekomst te zeer in sluiers is gehuld? Er zijn onzekerheden die een regering niet ontheffen van de plicht maatregelen te nemen, wat voor omvangrijke financiële offers die ook vergen. Dat geldt vooral voor de bescherming van de bevolking.

Een voorbeeld zijn de Deltawerken die na de watersnood van 1953 werden uitgevoerd voor een bedrag van ongeveer zeven miljard gulden. De overheid had het ook bescheidener kunnen doen in de toen nog valide verwachting dat een watersnood van de omvang van 1953 weer eeuwen zou uitblijven. Met haar ingrijpende aanpak heeft zij echter het zekere voor het onzekere genomen en en passant ook nog een aantal andere verbeteringen gebracht, zoals voorzieningen tegen een voortgaande verzilting van de bodem. De uitvoering van de Deltawerken had in grote trekken de instemming van de Nederlandse bevolking, die de uitgaven daarvoor dan ook als een goede besteding beschouwde.

Tot de kostbare defensieve maatregelen die een overheid neemt in het belang van de bescherming van de bevolking behoort onder meer de gezondheidszorg. Geen geringer prioriteit zou het milieu toekomen, maar op dat terrein treft de overheid het verwijt dat zij de heilige koe van de economische groei doorgaans voorrang verleent boven de bescherming van ons natuurlijk leefklimaat.

Tegenover defensieve staan offensieve maatregelen, met als belangrijkste doelstelling verhoging van de welvaart. Uitkeringen zijn defensief, werkgelegenheid is offensief. Ook al zijn de verwachtingen dat bepaalde ombuigingen van geldstromen tot de gewenste verruiming van werkgelegenheid zullen leiden niet hoog gespannen, voorlopig blijft men op het kompas van de hoop varen. Een meerderheid ziet nog liever de bestedingen voor dit doel zonder effect verloren gaan dan dat zij een samenleving aanvaardt waarin arbeid een schaars artikel blijft en waarin zij die buiten het arbeidsproces vallen duurzaam op uitkeringen zijn aangewezen.

In een cultuur waarin scoren hoog staat aangeschreven, spreken offensieve maatregelen meer tot de verbeelding dan defensieve. Wat de Betuwelijn betreft wordt de regering gebiologeerd door het idee 'Nederland distributieland'. De keus voor de specifieke oplossing is haar voornamelijk ingegeven door de Rotterdamse havenlobby en de Nederlandse Spoorwegen. Of Nederland de positie van distributieland zal kunnen uitbouwen en of die positie op een termijn van twintig jaar nog überhaupt zal bestaan weet niemand. Holter van Eden merkte daarom in Intermediair (26 mei) op:

“Grote investeringen kunnen bepalend zijn voor de toekomstige welvaart van een land. Over zoveel vrij besteedbare gelden met een strategisch karakter beschikt de overheid niet. De Betuwelijn had een goede aanleiding kunnen zijn om onze nationale economische strategie eens goed onder de loep te nemen. Dan hadden we ons in ernst kunnen afvragen of Nederland in de toekomst wel echt zo nodig de trucker van Europa en de machinist van Duitsland moet zijn. Wellicht dat er ambitieuzere en profijtelijker activiteiten te bedenken zijn voor onze economie.”

Ook voor het project Schiphol geldt dat niet te voorzien valt of de uitbreiding op termijn economisch nut zal afwerpen. Wel staat het al vast dat een groter Schiphol het dichtstbevolkte deel van Nederland met een extra uitstoot van koolstofdioxyde zal opzadelen, dat de geluidoverlast het woongenot voor honderdduizenden bewoners zal bederven, dat schaars groen zal worden geofferd en dat de toeneming van het luchtverkeer boven Amsterdam de kans op ongelukken, zoals de catastrofe in de Bijlmermeer, zal vergroten.

Het lijdt geen twijfel dat de Betuwelijn en het vergrote Schiphol er zullen komen. De flexibiliteit van overheden is te gering om op een eenmaal ingeslagen weg terug te kunnen komen. Hoe feller de kritiek des te hardnekkiger houden zij vast aan hun uitgangspunten. Op een gegeven moment komt hun autoriteit in het geding, hun mandaat als beslissingsmacht. In dat stadium maakt zich een verkramptheid van hen meester - dan is geen demagogie te schaamteloos om de argumenten van tegenstanders te bestrijden.

Tegenover de verwachtingen waarop de plannen voor de Betuwelijn en Schiphol berusten, zijn hypothetische mogelijkheden te bedenken die om geheel andere voorzieningen vragen. Er zijn tal van wenselijkheden met betrekking tot de samenleving die dermate veronachtzaamd worden, dat ernstige repercussies waarschijnlijk niet zullen uitblijven.

De spanning tussen vrijheid en controle kan al op een termijn van decennia tot een crisis leiden. Wie durft met zekerheid te zeggen dat de mobiliteit niet drastisch teruggedrongen zal worden? Let men op de toenemende gevaren voor de volksgezondheid, die direct of indirect met de mobiliteit te maken hebben, dan ligt een dergelijke ontwikkeling in de rede.

De luchtvervuiling is er een, de gaten in de ozonsfeer een tweede, het gevaar van epidemische ziekten door ongecontroleerde verplaatsing van mensenmassa's over de wereld een derde. Laat ons wat het laatste betreft bedenken dat antibiotica steeds minder vermogen tegen resistente bacteriën en het medisch kunnen tegen virussen niet bepaald indrukwekkend is. Zou het niet kunnen dat de strijd tegen verbreiding van nieuwe ziektes weleens beperkingen aan de luchtvaart zal opleggen?

Dat is geen doemdenken; tegenover een slecht verantwoord optimisme is een relativering van wat pessimistischer aard niet ongegrond. Immers, wanneer de mensen zich niet bekommeren om de leefbaarheid op deze aarde, dan is het aan de natuur een nieuw evenwicht tot stand te brengen. Die gaat niet bepaald rationeel te werk en schuwt geen middelen van dood en verderf. Eén epidemie van de Spaanse griep heeft meer slachtoffers gekost dan de Tweede Wereldoorlog.

De opmerking ligt voor de hand dat op die manier een regering geen enkele op de toekomst gerichte maatregel kan nemen. Maar dat kan niet de slotsom zijn. Wel valt de conclusie te trekken dat, als een overheid overweegt sommen te besteden van een omvang die genoemde projecten vereisen, allen die bij de besluitvorming zijn betrokken (leden van de regering, hoge ambtenaren, parlementariërs, wetenschappers) veel zorgvuldiger te werk moeten gaan dan in onderhavige gevallen gebeurt.

Er bestaan normen voor zorgvuldig beleid die door de filosoof Karl Popper zijn ontwikkeld en die bij zulke besluitvormingsprocessen voor alle betrokkenen een richtsnoer zouden behoren te zijn. Helaas is het ontwikkelingspeil van Nederlandse politici niet zo hoog, dat men die kennis bij hen als vanzelfsprekend zou mogen veronderstellen. Weinigen van hen zouden in staat zijn een inleiding te schrijven, zoals Helmut Schmidt die heeft laten voorafgaan aan het boek Kritischer Rationalismus, over de sociale-wetenschapsfilosofie van Popper.

Het is interessant de betrokken projecten te toetsen aan de beginselen van deze denker, wiens werk doortrokken is van de maatschappelijke ervaringen in onze eeuw. Toekomstverwachtingen dienen met grote reserve te worden gehanteerd. Pogingen langs wetenschappelijke weg de toekomst te voorspellen worden bemoeilijkt door het feit dat wij niet kunnen weten wat wij morgen zullen weten. Popper zegt woordelijk: “Een wetenschappelijke voorspeller - of het nu een menselijke geleerde is of een rekenmachine - kan onmogelijk met wetenschappelijke methoden zijn eigen toekomstige resultaat voorspellen. Pogingen daartoe kunnen pas resultaat hebben, nadat het gebeurd is en als het dus te laat is om te voorspellen.”

Het is onvermijdelijk dat hypotheses over de toekomst herhaaldelijk moeten worden bijgesteld en het ligt in de aard der dingen dat oorspronkelijke verwachtingen niet intreden. Bij ons streven de toekomst naar onze hand te zetten, dienen wij rekening te houden met het onverwachte dat onze berekeningen kan doorkruisen. Er is echter geen regeringsbeleid, of wat voor overheidsbeleid dan ook, mogelijk zonder dat er wordt uitgegaan van empirische voorspellingen. Dat die gaandeweg steeds moeten worden getoetst aan de werkelijkheid en moeten worden verbeterd aan de hand van nieuwe ervaringen, is duidelijk.

Daarbij dient ook met het essentiële feit rekening gehouden te worden, dat elke actie die wordt ondernomen onbedoelde en soms ongewenste gevolgen heeft en dat deze niet bij voorbaat kunnen worden onderkend. Concreet zou het streven van Nederland naar de positie van Europees distributiecentrum met zich kunnen brengen, dat er elders soortgelijke strevingen worden gegenereerd of dat bewegingen ontstaan, hier en in het buitenland, die deze ambitie van de Nederlandse regering met succes weerstreven.

Hoe ingrijpender en kostbaarder de doeleinden zijn die men nastreeft, des te kritischer, frequenter en genadelozer moet elke beleidslijn worden getoetst. Popper waarschuwt daarbij voor de menselijke neiging alleen oog te hebben voor aanwijzingen dat men op de goede weg is, zodra een keus is gedaan. De gegevens die daarmee in strijd zijn worden veronachtzaamd of zelfs bewust terzijde geschoven.

Nederland heeft een goed voorbeeld van een wanhopige situatie waarin men door een dergelijk optreden verzeild kan raken. Ons sociale bouwwerk, dat in de loop van decennia werd opgetrokken, vertoont diepe scheuren. Niet dat het doel van een verzorgingsstaat van de wieg tot het graf op zichzelf onhaalbaar was. Het waren de grote gebreken bij de realisering ervan die veroorzaakten dat het stelsel geleidelijk werd ondermijnd. Door een scherpe kritische begeleiding, sterk gericht op het achterhalen van fouten, had het drama kunnen worden voorkomen.

'Leuke dingen voor de mensen' was datgene wat Joop den Uyl, een van de promotors van de verzorgingsstaat, nastreefde. Hij heeft zich helaas onvoldoende rekenschap ervan gegeven hoe de mensen met die leuke dingen zouden omgaan. Zij die op veel voorkomend misbruik wezen, werden jarenlang door linkse partijen, vakbeweging en soms zelfs door de overheid gehoond. De onkritische houding, het sluiten van de ogen voor de werkelijkheid, het wegwuiven van waarschuwingen kon niet zonder negatieve gevolgen blijven.

Er zijn weinig aanwijzingen dat de overheid zich met betrekking tot de Betuwelijn en de uitbreiding van Schiphol bijzonder kritisch en bijzonder rationeel gedraagt. In beide gevallen treedt zij de talrijke bezwaren die zijn aangevoerd weinig consciëntieus, ja, bijna zorgeloos tegemoet. De vraag rijst of deze projecten niet te ingrijpend, te verregaand en, wat betreft het bereiken van de doeleinden en het gevaar van ongewenste effecten, te ongewis en onvoorspelbaar zijn, om nu reeds, terwijl de directe noodzaak zich nog niet voordoet, met de uitvoering te beginnen.

Het zou in de geest van Popper zijn in beide gevallen stapsgewijs te werk te gaan. Als de wil aanwezig zou zijn, zouden de deskundigen op de departementen en de betrokken ministers de etappes van een dergelijke aanpak ongetwijfeld op verantwoorde wijze kunnen uitstippelen. Het oogmerk zou moeten zijn, dat niet prematuur acties worden ondernomen die onherroepelijk zijn, dat er steeds een marge in acht wordt genomen waardoor het mogelijk blijft een proces zonder immense schade af te breken als gaandeweg blijkt dat het de verwachtingen niet vervult. Dat is op zichzelf een waarschuwing tegen het uitvoeren van kostbare plannen die niet met risicodragend kapitaal, maar met gemeenschapsgelden worden betaald.

Bryan Magee gaf in zijn boekje Popper diens aanbevolen methode van piecemeal engineering als volgt weer: “Zij vraagt ons om met verbeeldingskracht en gevoel een niet eindigend terugkoppelingsproces te gebruiken waarin het vermetel voorstellen van nieuwe ideeën, constant gepaard gaat met strenge eliminering van fouten in het licht van de ervaring.” Het ware een grote geruststelling als de regering er enig blijk van zou geven dat dit beginsel haar tot leidraad dient.