Verzelfstandiging maakt staat sterker

Alhoewel verzelfstandiging en privatisering de laatste tijd weer volop in de belangstelling staan door een rapport van de Algemene Rekenkamer, dreigt in de discussie een misverstand een belangrijke rol te gaan spelen. Dit misverstand is dat het primaat van de politiek alleen kan worden gewaarborgd wanneer de ministeriële verantwoordelijkheid in alle gevallen volledig intact blijft. Hoe paradoxaal het op het eerste gezicht ook lijkt: het tegendeel is waar.

In een groot aantal gevallen kan het politieke primaat juist worden versterkt door middel van externe verzelfstandiging. De ministeriële zeggenschap kan meer worden gericht op hoofdlijnen, en het politieke debat kan meer op die hoofdlijnen worden gevoerd. De zeggenschap van de minister, en dat is niet hetzelfde als de ministeriële verantwoordelijkheid, kan daardoor zelfs groter worden.

Ik noem een voorbeeld. De Informatie Beheer Groep (IBG) bestond tot voor kort onder de naam Informatiseringsbank. In die oude situatie was de bank 'gewoon' een onderdeel van het ministerie, en was de ministeriële verantwoordelijkheid volledig. Minister Deetman kwam terecht in de politieke gevarenzone toen de invoering van de Wet op de Studiefinanciering niet zo vlekkeloos verliep als hij had gehoopt. Toen het te laat was, kwam er een crisismanager. Die bedacht een nieuw instrument: de uitvoeringstoets. Het idee was simpel: we laten de Informatiseringsbank van tevoren nagaan of en op welke termijn beleidsvoorstellen kunnen worden uitgevoerd. Dit instrument is overgenomen in de nieuwe situatie die na verzelfstandiging ontstond.

Onlangs zagen we hoe minister Ritzen, tijdens de discussie met de Tweede Kamer over de invoering van de prestatiebeurs, verwees naar de uitvoeringstoets. Merkwaardig genoeg hoorden we de minister zeggen dat hij het rapport als een intern stuk beschouwde. Maar de nieuwe structuur werkte. De discussie werd gevoerd op basis van een vollediger beeld van de problematiek en spitste zich toe op een punt dat er werkelijk toe doet: weegt het enorme financiële belang van invoering van de prestatiebeurs voldoende op tegen het gevaar dat er in de uitvoering problemen kunnen ontstaan? De meerderheid van de Tweede Kamer dacht, evenals minister Ritzen, van wel.

Zijn alle problemen nu verdwenen? Uiteraard niet. De Informatie Beheer Groep heeft er immers een zeker belang bij om in dit soort gevallen aan de rem te trekken. Als de IBG concludeert dat invoering geen enkel probleem oplevert en er komen toch problemen, dan zit de IBG met de zwarte piet. Andersom kan het juist voordelen hebben om te zeggen dat invoering uitvoeringstechnisch niet kan; het is impliciet een verzoek aan de minister om meer geld beschikbaar te stellen. Een belangrijk gevaar is dat de IBG er onder de huidige omstandigheden in zekere zin ook belang bij kan hebben dat de invoering van de prestatiebeurs mislukt ('Wij hebben het altijd al gezegd'). En als de invoering toch vlekkeloos verloopt, zijn de complimenten vast niet van de lucht.

Een belangrijk probleem is dat eigenlijk alleen de IBG zelf kan nagaan of de invoering leidt tot problemen in de uitvoering. Een oplossing voor dit probleem van de informatievoorsprong van de uitvoerder is het vragen van een second opinion aan een andere deskundige. Dat is ook hier gebeurd. Een gerenommeerd organisatie-adviesbureau heeft contra-expertise geleverd. De conclusie: het kan vriezen en het kan dooien; het is niet helemaal zo'n groot probleem als de IBG zegt, maar er kunnen wel belangrijke problemen optreden. Erg bevredigend is dit niet.

Overigens is het natuurlijk wel zo dat het ministerie op allerlei andere manieren de vinger enigszins aan de pols kan houden. Maar, en dat is het belangrijkste punt dat ik hier wil maken, de informatie op grond waarvan de politieke beslissing wordt genomen, is uitgebreider dan in de oude situatie mogelijk was. Een minister kan het zich eenvoudig niet veroorloven dat zijn ondergeschikten (de directie van de Informatiseringsbank) openlijk een geheel tegengestelde mening tegenover de buitenwereld verkondigen.

Het is jammer dat in een aantal vergelijkbare gevallen toch gekozen is voor een volledige ministeriële verantwoordelijkheid. In het oog springende voorbeelden zijn de Belastingdienst en de Immigratie- en Naturalisatiedienst. In beide gevallen is gekozen voor verzelfstandiging (dat is tenslotte in de mode), maar dan in de vorm van een agentschap, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid volledig intact blijft. Een argument was in beide gevallen dat de taken politiek gevoelig liggen en dat je dan maar beter de politieke verantwoordelijkheid intact kunt laten.

Een misverstand. Wie vindt er bijvoorbeeld dat de minister in een concreet geval in afwijking van gangbaar beleid de hoogte van de belastingaanslag moet kunnen beïnvloeden? De Tweede Kamer kwam een tijd geleden nota bene zelf, in een speciale zitting met diverse staatsrechtdeskundigen, tot de conclusie dat dat niet gewenst was! Enige inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid is kennelijk dus toch wel wenselijk. Of zijn er plotseling geheel nieuwe inzichten?

En waarom zou een minister bij de altijd uiterst moeilijke beslissingen over de toelating van vreemdelingen tot een heel ander standpunt moeten komen? Afwijking van het gangbare beleid door de minister in het geval van een hardnekkig klagende asielzoeker, die de juiste wegen kent, doet onrecht aan al die anderen die bureaucratisch minder vaardig zijn. Sterker nog: het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals de hoogleraar bestuursrecht Scheltema geruime tijd geleden al betoogde.

Over de oplossing van dergelijke problemen had hij al eerder, als één van de eersten, nagedacht: beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid met als doel het richten van de ministeriële zeggenschap op die punten die er in de politiek echt toe doen. Dus: versterking van het politieke primaat door middel van verzelfstandiging! Maar dan natuurlijk wel verstandig, dus met de nodige controle-mechanismen, zonder dat de minister weer de bevoegdheid krijgt om in individuele gevallen in te grijpen.