Aanpak van WAO verdeelt paarse politieke front

Het kabinet-Kok wil 1,65 miljard gulden bezuinigen door privatisering van de Ziektewet, de introductie van meer marktwerking en premiedifferentiatie in de WAO en vermindering van de uitvoeringskosten. Werkgevers, werknemers, verzekeraars en deskundigen hebben de WAO-plannen van het kabinet unaniem afgewezen. Het paarse politieke front vertoont nu ook barsten. Na PvdA-vice-voorzitter Vreeman wijst ook D66 de paarse plannen af bij monde van het Tweede Kamerlid A. Schimmel. Haalt de WAO-bezuiniging 1 januari 1996?

Op vrijdag 28 april maakten minister-president W. Kok en staatssecretaris R. Linschoten (sociale zaken en werkgelegenheid) namens het kabinet bekend dat besloten was tot doorvoering van de bij de kabinetsformatie overeengekomen ingrepen in de Ziektewet, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Dat die ingrepen inmiddels onder vuur waren komen te liggen van betrokken maatschappelijke groeperingen en deskundigen, daaraan gingen Kok en Linschoten die avond gemakshalve voorbij. Een week eerder, op 21 april, had de Sociaal-Economische Raad (SER) in een unaniem advies korte metten met de kabinetsvoorstellen gemaakt. Ook het Verbond van Verzekeraars en de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid hadden de paarse plannen gekraakt. Dat bracht het kabinet in een lastig parket. Intrekking van de voorstellen zou vertraging met zich brengen, waardoor invoering van de stelselherziening en de daarop gebaseerde bezuiniging per 1 januari 1996 zo goed als zeker niet haalbaar zou zijn. “Het is en het blijft van het grootste belang dat de wetgeving op 1 januari 1996 zijn beslag krijgt”, zei Wim Kok die vrijdagavond na afloop van de ministerraad onvermurwbaar. “VVD, PvdA en D66 hebben zich vorig jaar zomer aan die plannen gecommitteerd. En dus is het beter om vrij dicht bij dat oorspronkelijke besluit te blijven”.

Sinds die laatste vrijdag van april is niets meer van de WAO-plannen vernomen. De kabinetsvoorstellen liggen bij de Raad van State, die hoogstwaarschijnlijk niet meer voor de zomer advies zal uitbrengen. Op zijn vroegst zal er dus in het najaar over de kabinetsplannen in de Tweede Kamer worden gedebatteerd. En dan moet de Eerste Kamer haar oordeel nog uitspreken. Werkgevers, werknemers, verzekeraars en deskundigen zijn intussen nog steeds unaniem in hun afwijzing van de kabinetsvoorstellen. En wat belangrijker is: ook het politieke front van PvdA, VVD en D66 vertoont inmiddels barsten. PvdA-Kamerlid en vice-voorzitter R. Vreeman en woordvoerster A. Schimmel van D66 zeggen openlijk dat ze zich beter kunnen vinden in de SER-voorstellen dan in die van het kabinet. “Ik had het verstandig gevonden als het kabinet het SER-voorstel met betrekking tot de Ziektewet had overgenomen en een keuze had gemaakt voor één van de vier keuzemogelijkheden die de SER geeft met betrekking tot de WAO”, zegt Schimmel, die namens haar partij in de Tweede Kamer al zes jaar het woord voert over de sociale verzekeringen.

Wat houdt het unanieme SER-voorstel, dat Vreeman en Schimmel zo graag als kabinetsvoorstel hadden gezien, in? Anders dan het kabinet wil de SER de Ziektewet niet privatiseren, maar in stand houden en zelfs verlengen. Op dit moment kent de Ziektewet een periode van verplicht eigen-risico-dragen van twee of zes weken (afhankelijk van de grootte van de betreffende onderneming), de mogelijkheid van premiedifferentiatie tot op ondernemingsniveau en de mogelijkheid tot volledig eigen-risicodragen. De SER wil deze periode van 2/6-weken verlengen tot 26 weken. Voor die periode komt er dan voor alle werkgevers een loon-doorbetalingsverplichting.

De Ziektewet-periode wordt als het aan de SER ligt (met inbegrip van de 26 wekenperiode) verlengd tot drie jaar na het ontstaan van arbeidsongeschiktheid. Zieke werknemers blijven dus ten opzichte van de huidige situatie twee jaar langer in de Ziektewet. De uitkeringshoogte gedurende de laatste twee jaar in de Ziektewet is leeftijdsafhankelijk. Dit betekent dat de Ziektewet-uitkering langer wordt voortgezet naarmate men bij het begin daarvan ouder is. Na afloop van deze loondervingsuitkering, die maximaal drie jaar duurt, heeft een keuring plaats aan de hand van het arbeidsongeschiktheidscriterium van de huidige WAO en het daarop gebaseerde Schattingsbesluit.

Werkgevers, werknemers en kroonleden in de SER waren het hierover volledig eens. Het 'monsterverbond' (Linschoten) tussen werkgevers en werknemers verdedigt het SER-voorstel als een goed doordacht alternatief voor de kabinetsplannen. De vakbeweging voelt zich aangesproken door het voorstel omdat zieke werknemers langer onder verantwoordelijkheid van de eigen werkgever vallen en later voor de WAO worden gekeurd dan in de kabinetsvoorstellen. Bovendien blijven hoogte en duur van de uitkeringen in het SER-voorstel (voorlopig) onaangetast. De werkgevers zijn ervoor geporteerd omdat zij voor een overzichtelijke periode van maximaal 3 jaar aangesproken worden op de financiële gevolgen van ziekte en arbeidsongeschiktheid van hun werknemers, waarna de kosten voor rekening van de collectiviteit komen.

“Ik kan me niet herinneren dat we in de tien jaar dat ik deze portefeuille beheer op zo'n wezenlijk punt zo unaniem waren”, zegt de sociale-zekerheidsdeskundige van de grootste vakcentrale FNV, H. Muller. “De grote winst van ons SER-voorstel is dat alles gezet wordt op reïntegratie en preventie. En daar gaat het toch om.” De sociale-zekerheidsdeskundige van de Vereniging VNO-NCW J.W. van den Braak noemt het “opmerkelijk dat we het op dit explosieve terrein, dat zo'n naargeestige geschiedenis kent, zo eens zijn”. Van den Braak: “Het zou daarom onverstandig zijn als het kabinet het eigen standpunt doordrukt. Ik kan me dat niet voorstellen. Voor de eerste drie jaar dat iemand wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid uitvalt, aanvaarden wij dat een zware verantwoordelijkheid drukt op de werkgever om deze mensen in het eigen bedrijf of de eigen bedrijfstak aan het werk te houden. Alle instrumenten worden die eerste periode gericht op reïntegratie.”

Zieke of arbeidsongeschikte werknemers die na drie jaar nog niet aan de slag zijn, moeten in de ogen van de werkgevers voor de resterende periode van hun arbeidsongeschiktheid voor rekening van de collecitiviteit komen. Ook het Verbond van Verzekeraars kiest voor een dergelijke korte, overzienbare periode van particulier verzekeren, waarna de collectiviteit het risico overneemt. D66 maakt zich daar in haar verkiezingsprogramma ook sterk voor.

Het kabinet volgt echter een hele andere koers. Dat wil de huidige loondoorbetalingsverplichting van twee of zes weken verlengen tot 52 weken en de huidige Ziektewet voor het overgrote deel van de werknemers afschaffen. Alleen voor werknemers met bijzondere arbeidsovereenkomsten en voor het risico van zwangerschap en bevalling blijft de Ziektewet in de kabinetsvoorstellen als vangnetvoorziening van kracht. De huidige AAW en WAO worden geïntegreerd tot één verzekering tegen het risico van arbeidsongeschiktheid. De te betalen premie voor deze verzekering wordt afhankelijk gemaakt van het risico dat wordt gelopen. Dat verschilt per bedrijfstak. Behalve deze premiedifferentiatie wil het kabinet meer marktwerking in de verzekering tegen arbeidsongeschiktheid introduceren. Werkgevers krijgen de vrijheid om hun verzekeringen niet langer onder te brengen bij de huidige bedrijfsverenigingen, maar het risico zelf te dragen of particuliere verzekeraars in de arm te nemen. Aan laatstgenoemde verzekeringen worden echter wel voorwaarden gesteld. De voornaamste is dat particuliere verzekeringsmaatschappijen en eigen-risicodragers eerst reserves moeten vormen om de uitkeringen wegens arbeidsongeschiktheid te kunnen uitbetalen.

Het duurt jaren voordat op deze manier voldoende vermogen is gevormd. De kapitaalvorming moet worden gefinancierd uit een opslag op de verzekeringspremie. Die valt daardoor in het begin bijna dubbel zo hoog uit als de premie in het publieke bestel, waar uitkeringen op basis van het omslagstelsel worden gefinancierd (de kosten worden hier omgeslagen over alle premiebetalers). De opslag op de premie maakt het voor werkgevers onaantrekkelijk om verzekeringen tegen het risico van arbeidsongeschiktheid onder te brengen bij particuliere verzekeraars. Het is dan ook bijzonder onzeker of het kabinet de voor deze post ingeboekte bezuiniging van 750 miljoen gulden zal halen.

De door het kabinet bepleite marktwerking in de WAO heeft ook een geweldig economisch nadeel. “Als voor alle WAO-uitkeringen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om het risico particulier te verzekeren”, zegt de Tilburgse hoogleraar economie A. Kolnaar, “dan moet in tien jaar tijd een vermogen van 100 à 200 miljard gulden worden opgebouwd. Dat betekent dat de loonkosten met 10 à 20 miljard gulden per jaar extra moeten stijgen. Dat is pure waanzin. Bovendien hebben we dergelijke besparingen nergens voor nodig. Er wordt al zoveel gespaard in Nederland.”

Kolnaar was voorzitter van de commissie die het SER-advies over de Ziektewet, de AAW en de WAO voorbereidde. Hij was ook bij eerdere adviezen over de WAO betrokken en kent dus de geschiedenis. Kolnaar vermoedt dat staatssecretaris Linschoten met zijn voorstel een bijbedoeling heeft. “Als de kabinetsplannen ongewijzigd worden doorgevoerd”, zegt Kolnaar, “dan is Linschoten nog maar één stap verwijderd van het door de VVD in haar verkiezingsprogramma bepleite ministelsel. Hij hoeft dan alleen nog maar wettelijk vast te leggen dat er een bepaalde minimale uitkering dient te worden betaald aan arbeidsongeschikten en hij heeft bereikt waar hij altijd al voorstander van was: het ministelsel.”

Het ministelsel speelt in de hele sociale-zekerheidsdiscussie voortdurend op de achtergrond. De VVD maakte zich voor de parlementsverkiezingen van vorig jaar sterk voor een collectief gegarandeerde uitkering van 60 procent van het minimumloon.

“Vanuit het kabinetsstandpunt kun je met één stap op het ministelsel uitkomen”, beaamt de sociale-zekerheidsspecialist van het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) A.J. de Geus. “De cruciale vraag is echter: doe je dat met behoud van de huidige uitkeringsrechten of schrap je het bovenminimale deel van die rechten?” De VVD is voor een ministelsel in de kale vorm, waarbij de wetgever alleen een basisuitkering regelt. Voor de rest zoeken mensen het maar zelf uit. De werkgevers die verenigd zijn in de Vereniging VNO-NCW voelen hier eveneens voor, want het is de goedkoopste vorm van sociale zekerheid. Het CNV is net als de grootste bond van de FNV, de AbvaKabo, voor overdracht van het bovenminimale collectieve deel naar de sociale partners. Die kunnen dan vervolgens besluiten om de uitkeringsrechten per bedrijfstak te verhogen of te verlagen. Het voordeel van een dergelijk stelsel is dat er bij de AOW en het aanvullend pensioen al ervaring mee is opgedaan. De AOW is een collectieve verzekering. Het aanvullend pensioen wordt per bedrijfstak door de sociale partners geregeld. Het invaliditeitspensioen zou op eenzelfde manier vorm kunnen worden gegeven. Volgens De Geus zijn ook de werkgevers best voor zo'n systeem te porren.

Het is één van de vier varianten (denkmodellen) die de SER in zijn advies van 21 april noemt voor de huidige AAW en WAO. Behalve het CNV-model is er nog het FNV-model, dat lijkt op het kabinetsvoorstel zonder marktwerking. Premiedifferentiatie moet hier de financiële prikkels leveren om tot lagere WAO-lasten te komen. Nadeel is dat er altijd een bureaucratische instantie moet zijn die op basis van verdeelsleutels verschillen in premiehoogte tussen bedrijfstakken vaststelt. Ook de werkgevers hebben een variant ingediend (denkmodel 2): een in de tijd begrensde loondervingsregeling, waarvoor de werkgevers de premies opbrengen en waarbij werkgevers keuzevrijheid hebben met betrekking tot eigen-risicodragen. Na deze begrensde periode neemt de overheid het risico over en komt er een omslag van lasten over alle premiebetalers. Ook de verzekeraars en D66 zijn zoals gezegd voorstander van een dergelijk systeem. Een vierde denkmodel werd geleverd door de kroonleden Wolfson en Don. Laatstgenoemde is directeur van het Centraal Planbureau. Het betreft hier een alternatieve financieringswijze die de nadelen van het kabinetsvoorstel om tot marktwerking te komen moet ondervangen.

Wat doet de politiek met dit palet aan mogelijkheden? Tot nu toe heeft alleen PvdA-Kamerlid R. Vreeman zich in een interview met deze krant uitgesproken vóór het SER-alternatief en tegen de kabinetsvoorstellen. “Door de Ziektewet te verlengen tot drie jaar”, zei Vreeman, “houd je werknemers langer betrokken bij het arbeidsproces. Werkgevers zijn gedwongen hen te reïntegreren; als het kan bij het eigen bedrijf en anders elders in dezelfde bedrijfstak. Mijn boodschap aan het kabinet zou zijn: neem het SER-advies serieus.” Ook D66-woordvoerster A. Schimmel bekent nu kleur. “Ik vind de voorstellen van de SER belangrijk”, zegt Schimmel. “De SER levert inhoudelijke kritiek. Ik zou het verstandig hebben gevonden als het kabinet het eerste deel van de SER-voorstellen had overgenomen: de verlenging van de Ziektewet met twee jaar. Voor de periode daarna had het kabinet een keuze kunnen maken uit de vier varianten die de SER schetst.”

Om het compromis van het paarse regeerakkoord onderuit te halen moeten goede argumenten worden aangevoerd, meent Schimmel, “en die zijn er”. Ze citeert het D66-verkiezingsprogramma, dat de nadruk legt op preventie en reïntegratie gedurende de eerste jaren van de ziekte en/of arbeidsongeschiktheid. “Gedurende de eerste jaren moet voorkomen worden dat mensen blijvend uitvallen”, zegt Schimmel. “Daarom moeten daar de meeste financiële prikkels tot preventie en reïntegratie worden ingebouwd.”

Boven alles vindt Schimmel dat “mensen nu eens een keer moeten weten waar ze rechten aan kunnen ontlenen”. “De afgelopen jaren zijn er te veel veranderingen in de sociale zekerheid geweest. Dat ondermijnt de rechtszekerheid van mensen en gaat ten koste van de rechtsgelijkheid. Ik vind dat er nu maar eens goed nagedacht moet worden over een systeem dat voor langere tijd de rechtszekerheid veilig stelt. Daarbij moet het kabinet voortborduren op de aanzetten die de SER heeft gegeven en niet op de eigen voorstellen.”