Het volk heeft gesproken, maar zichzelf geen dienst bewezen

De bevolking van Amsterdam en Rotterdam, zo stelt Arre Zuurmond, wilde haar bestuurders een hak zetten. Maar het resultaat is dat de Amsterdammers en de Rotterdammers zichzelf hebben veroordeeld tot iets waar ze juist van af wilden: de chaos van het grootstedelijk bestuur.

Ik wist dat vooroordelen hardnekkig waren, zeker in Amsterdam. Maar dat ook in Rotterdam, de stad van de zakelijkheid en nuchterheid, de nederlaag zo verpletterend zou zijn, had ik niet verwacht.

Van 1984 tot 1987 is in opdracht van de gemeente Amsterdam een grootschalig onderzoek verricht naar de ervaringen met de deelraden in Amsterdam. Ik was als onderzoeker bij dat project betrokken. De conclusies die na ongeveer 10 manjaren onderzoek werden geformuleerd, zijn nog steeds intrigerend: 1. De bestuurlijke effectiviteit is bij de deelraden Noord en Osdorp hoger dan bij de gemeente Amsterdam. Ook voltrekken politiek-bestuurlijke processen zich daar aanzienlijk sneller dan bij de gemeente. 2. De instelling van stadsdeelraden heeft niet geleid tot een toename van participatie in het bestuur. Wel is het deelraadsbestuur voor individuele bewoners meer toegankelijk geworden dan het gemeentebestuur. 3. Bij de stadsdeelraden is het politieke niveau, en met name het Dagelijks Bestuur, in vergelijking met de gemeente veel sterker bij de beleidsvoorbereiding betrokken.

Deze harde conclusies zijn nooit weersproken. Er werd echter ook nooit over gesproken. Want de conclusies stemden, toen we ze op een persconferentie presenteerden, niemand tevreden. PvdA-wethouder Walter Etty, destijds drijvende kracht achter de instelling van deelraden, had graag gezien dat de onderzoekers constateerden dat de participatie door de deelraden vergroot werd. De aanwezige pers, 'klein links' en alle andere tegenstanders wilden niet horen dat deelraden veel beter functioneerden dan de centrale raad.

Slechts één persoon stelde de vraag hoe het nu toch kon dat die deelraden zoveel beter functioneerden. Het antwoord was simpel: “De deelraden doen het op absoluut niveau niet echt erg goed, maar wij hebben vergeleken en een relatief oordeel gegeven. En in vergelijking met het centrale bestuur, waar werkelijk een bestuurlijke en ambtelijke chaos heerst, functioneren de deelraden beduidend beter”.

Amsterdam was de laatste 25 jaar gewoon te veel gegroeid om nog bestuurd te kunnen worden door een gemeenteraad die qua instrumentering niet wezenlijk anders was dan de gemeenteraad zoals Thorbecke die rond 1850 had ontworpen. De ambtelijke organisatie was in dezelfde tijd sterk geprofessionaliseerd, en alleen al door de aantallen ambtenaren (circa 30.000, afhankelijk van de definitie) was dat apparaat niet meer aan te sturen door 45 politici.

Gevolg van het gebrek aan voldoende bestuurskracht was dat er allerlei ambtelijke koninkrijkjes ontstonden, die elkaar op leven en dood bevochten. Elk bestuurlijk probleem, of het nu groot of klein was, kwam in de slangenkuil van deze koninkrijkjes terecht. Iedere nietsvermoedende burger die iets simpels van zijn bestuur verlangde, werd door de vechtende partijen als pion ingezet om in de eeuwigdurende loopgravenoorlog als nieuwe minutie te dienen.

Wethouders waren “niet meer dan een incident in de geschiedenis van mijn dienst”, zei de directeur van de dienst Publieke Werken van Amsterdam aan het einde van de jaren zeventig. Door het gebrek aan bestuurlijk tegenwicht, was de politiek niet in staat deze stammen-oorlogen te doorbreken, iets wat in de veel kleinere deelraden (Noord had 'slechts' 800 ambtenaren in dienst) wel lukte.

Etty veranderde snel het onderwerp van discussie. De aanwezige pers wilde het ook niet echt horen. Samen met de vakbonden en 'klein links' voerden zij campagne tegen de deelraden, en ons onderzoek (dat rond een miljoen gulden had gekost) bevestigde hun vooroordelen niet en moest dus snel vergeten worden.

Dat - ik zeg het eerlijk - uiterst negatieve beeld van de grootste gemeenten heb ik nog steeds: veel hoog-opgeleide ambtenaren die op uiterst intelligente wijze elkaar naar het leven staan. Voor hen is het ambtelijk leven een continu, hoogwaardig gevecht in de jungle. Ze werken verschrikkelijk hard, ze hebben veel middelen nodig, maar na een lange en vermoeiende dag hebben ze - als je er met de droge ogen van een wetenschappelijk onderzoeker naar kijkt - niets gerealiseerd. Hooguit zijn de ingenomen stellingen in stand gehouden. Niets nieuws is tot stand gekomen. Ambtenaren doen niet aan dienstverlening, zeker niet voor de burger.

Ik zag in het instellen van deelraden, en in de beoogde opheffing van de gemeente, een hele slimme reorganisatie. In het bedrijfsleven zouden ze spreken van een sterfhuisconstructie: zet rond de oude, grote en logge organisatie een klein aantal nieuwe organisaties op. Verhuis de gezonde delen van de oude organisatie daarheen, en blaas vervolgens de oude, achterblijvende verkalkte huls op. In Amsterdam is in het verleden wel eens uitgerekend dat van de 30.000 ambtenaren er ongeveer 22.000 à 25.000 nodig waren: de rest hield slechts elkaar bezig, hoe hard ze individueel ook werkten.

Zoals elke bedrijfskundige weet (en Timmer kan het bij de reorganisatie van Philips navertellen) gaat de kost voor de baat uit. Reorganisaties kosten geld. In de eerste jaren zelfs veel geld. Het terugverdienen komt later, tenminste als je onverdroten aan de uitgezette koers vasthoudt.

En daar is het nu misgegaan. Al zeker 25 jaar koestert de grootstedelijke bevolking een zwaar vooroordeel tegen 'de politiek'. Dat constateerden wij in ons onderzoek al. Ook al deden de politici het op deelraadsniveau duidelijk beter, in al onze enquêtes hield meer dan 90 procent van de bevolking vol dat alle politici niet te vertrouwen waren en dat ze er niets van terecht brachten. Dat negatieve beeld van politici wordt in alle burger-onderzoeken bevestigd.

Geef die bevooroordeelde bevolking een kans om haar (overigens vaak uiterst arrogante) bestuurders een hak te zetten, en ze zullen het niet nalaten. Tegelijkertijd zorgt datzelfde vooroordeel er voor dat de burgers bijzonder trots zijn op 'hun stad', terwijl ze voortdurend kankeren op de rotzooi en de wantoestanden in diezelfde stad.

Het paradoxale gevolg van het stemgedrag is dat de bevolking zich - juist door haar dwarse houding - nog voor vele jaren veroordeeld heeft tot hetzelfde grootstedelijke bestuur waaraan ze zo'n hartgrondige hekel heeft - terwijl dat bestuur zich met het instellen van referenda net meer open probeerde op te stellen.

Ik zie dit alles met verbijstering aan, en prijs me gelukkig dat ik niet meer in zo'n volstrekt vastlopende grootstedelijke jungle woon. Tegelijkertijd constateer ik dat de randgemeenten moeten betalen voor dit grootstedelijk onvermogen. Bij de verdeling van rijksgelden moeten randgemeenten geld inleveren dat naar deze slecht functionerende grootstedelijke besturen gaat. En de kans is groot dat annexatie van de randgemeenten nu de enig overgebleven optie is. Dan kunnen de burgers van de randgemeenten meegenieten van de zegeningen van de grote stad. Als er dan een nieuw referendum zou worden georganiseerd, zouden zij en masse voor opheffing van de grote stad pleiten. Democratie blijft boeiend!