Veilen van vergunningen mag niet leiden tot belastingverhoging

De overheid moet felbegeerde vergunningen bij opbod verkopen in plaats van om niet weggeven. Dit bepleitten twee PvdA-Kamerleden onlangs in deze krant. Paul de Graaf en Jan Klaver zien daar wel wat in, maar zij temperen de verwachtingen en waarschuwen voor verkapte belastingverhoging.

De PvdA-Kamerleden Van der Ploeg en Van Zuylen pleiten ervoor dat de overheid vergunningen voor 'publieke monopolies', zoals bijvoorbeeld vergunningen voor mobiele communicatie, verkoopt aan de hoogst biedende (NRC Handelsblad, 16 mei). Dat zou goed zijn voor de schatkist en op efficiënte wijze een lastige verdelingsvraag oplossen. Want nu worden, aldus beide auteurs, vergunningen gratis aan ondernemingen verleend in monopoliesituaties met alle bijbehorende monopoliewinsten zonder dat de belastingbetaler ervan profiteert. Bovendien worden vergunningen in een ondoorzichtig besluitvormingsproces van ambtenaren, politici en lobbyisten verdeeld. Een intrigerende stelling en een verrassend pleidooi voor het marktmechanisme uit onverwachte hoek.

Met dit pleidooi hebben wij geen enkele moeite. Waar echte schaarste bestaat, is het prijsmechanisme zeker een nuttig, en vaak ook het meest efficiënte, verdelingsmechanisme. Er is zeker ruimte voor een grotere toepassing van dit principe. Wel maken wij bezwaar tegen het plan van Van der Ploeg en Van Zuylen om dit soort nieuwe 'belastingheffing' aan te wenden voor meer overheidsuitgaven. Verder zetten wij kanttekeningen bij hun inschatting van de reële mogelijkheden voor het veilen van vergunningen in Nederland op dit moment. Ten slotte betwisten wij hun stelling dat vergunningen op telecomgebied thans gratis zonder voordeel voor de belastingbetaler en met monopoliewinsten voor de 'vergunning-gelukkigen' worden weggegeven.

Om met dit laatste te beginnen. Hoe zijn recentelijk de beschikbare GSM-frequenties in Nederland verdeeld? De toewijzing ging in competitie tussen vier consortia die voor een overheidsjury moesten aangeven hoe zij de infrastructuur zouden inrichten en een zo gunstig mogelijke verhouding tussen prijs en prestatie aan gebruikers zouden kunnen leveren. Over het oordeel valt te twisten, maar in essentie was hier sprake van een vergunningverlening in marktconcurrentie tussen gegadigden. Degene met de beste prijs/kwaliteit-verhouding kreeg de vergunning.

Is dit nu een principieel ander verdelingsmechanisme dan het verkopen van de vergunning aan degene die de hoogste prijs in combinatie met de beste kwaliteitsgaranties voor de infrastructuur en de consument biedt? Dat lijkt ons niet. Bij competitie voor een jury gaat de 'opbrengst' van de vergunning in wezen ook terug naar de consument. Bij veiling van de vergunning tegen een expliciete opbrengstprijs voor de schatkist valt de opbrengst ook toe aan de consument, indien de opbrengst wordt teruggegeven in de vorm van belastingverlaging, ware het niet dat de beide PvdA-auteurs de veilingopbrengst van vergunningen nu juist niet bij voorkeur aan belastingverlaging lijken te willen besteden. Ze hebben het immers over het ontzien van ombuigingen ('gezondheidszorg') of meer overheidsuitgaven ('meer blauw op straat').

Terugsluizing van de veilingopbrengst in belastingverlaging is wel een minimumvereiste, omdat het veilen van vergunningen neerkomt op het introduceren van een nieuw soort belastingheffing. Er is strikt gezien natuurlijk wel een zeker verschil in bestedingsvrijheid. Bij een belastingverlaging die betaald wordt uit een veilingopbrengst van telecom-vergunningen kun je het als consument in principe aan alles besteden: boeken, vakantie, telefoneren of noem maar op. Bij terugsluizing op de huidige manier - via competitie op prijs/kwaliteit voor een overheidsjury - gaat het terug naar de consument in zijn hoedanigheid van telecomgebruiker. Dat is niet alleen een veiliger terugsluistechniek naar de belastingbetaler, maar tegelijk ook een stukje wenselijke industriepolitiek ter stimulering van de nieuwe groeisectoren in onze economie.

Betekent dit dat voor telecom-frequenties deze procedure altijd moet blijven? Kan ná 1998, het jaar waarin de Europese Unie de markt voor telecom-infrastructuur helemaal vrij verklaart, het veilingmechanisme de toewijzing van vergunningen dan niet overnemen? Mogelijk. Dat hangt onder andere af van twee belangrijke voorwaarden, (a) de vraag of er inderdaad echte schaarste aan frequenties bestaat en (b) van de aanpak die in de buurlanden gekozen wordt.

Veiling van vergunningen is alleen op zijn plaats, lijkt ons, waar een echte, technische schaarste bestaat en niet een door de overheid eerst via regelgeving geschapen schaarste. Anders ontstaan er gevaarlijke uitwassen ten koste van een gezonde marktwerking. Stelt u zich voor: eerst beperkt de overheid als monopolist met een schuin oog naar de prijselasticiteit van de vermeende vraagcurve naar vergunningen via regelgeving het aantal uit te geven vergunningen. Of ze bepaalt met gezonde willekeur dat je voor iets een vergunning nodig hebt. Daarna kan ze via veiling de geschapen schaarste tegen een zo hoog mogelijke prijs aan de meest biedende verkopen! Zo hoort het dus niet te gaan.

De primaire vraag wat betreft telecom is of er wel echt sprake is van een technische schaarste die veiling rechtvaardigt, of dat er een kunstmatige schaarste bestaat. Er is geen echte schaarste. Dat is ook het impliciete antwoord van de overheid in de frequentienota die momenteel bij de Tweede Kamer ligt. Als we efficiënter met de frequenties omgaan, die internationaal aan Nederland zijn toegewezen, valt er veel meer mee te doen. Coopers & Lybrand heeft inmiddels onderzocht hoe die efficiency-drive binnen de marktsector te organiseren valt. Dat kan, stellen zij, inderdaad, onder meer via het prijsmechanisme. Partijen worden daardoor geprikkeld om met nieuwe technieken als het ware steeds smallere plakjes uit het spectrum te benutten om steeds meer nuttige diensten mobiel aan te bieden.

Maar er ligt méér aan frequenties in ons land, onder andere bij de omroepen en bij overheidsdiensten als Defensie. Er zit nogal wat ruimte in de omroep-frequenties waarop allerlei andere diensten kunnen meeliften. En zoveel oorlog wordt er momenteel niet gevoerd. Ook Defensie en andere essentiële overheidsdiensten zouden geprikkeld moeten worden om efficiënt met de hen toegemeten ether-ruimte om te gaan.

Kunstmatige schaarste dus, omdat de overheid niet de ruimte geeft (omroep) of de aandrang uitoefent (overheidsdiensten) om tenminste met de huidige stand van de techniek de hele frequentieruimte te benutten. Het inzetten van het prijsmechanisme voor de verdeling op de frequentiemarkt kan een prima zaak zijn, maar dan dienen wel eerst de kunstmatige schaarsten die de overheid zelf creëert te verdwijnen. De eerstvolgende lakmoesproef voor het slagen van dat beleid is de toewijzing van de frequenties voor mobiele communicatie volgens de zogenoemde DCS 1800-methode, in 1996. Misschien zal er dan wel ruimte over blijken te zijn. Dat blijkt dan wel uit de veilingprijs.

Een tweede belangrijke vraag die beantwoord moet worden, alvorens het prijsmechanisme op de frequentieverdeling kan worden losgelaten, is wat de andere Westerse landen doen. Als andere Westerse landen nog niet tot toepassing van verkoop van frequentievergunningen bij opbod overgaan, is het uit concurrentie-oogpunt contra-produktief om in Nederland deze methode wel in te voeren. Het schept immers ongelijke voorwaarden voor de Nederlandse telecom-partijen ten opzichte van buitenlandse concurrenten. De door de vergunninghouder betaalde prijs moet hier immers in de tarieven worden doorberekend. De telecom-investeringsgulden in de sfeer van de nieuwe dienstverleners op de electronic highways heeft dan de neiging om aan Nederland voorbij te gaan. De dienstenaanbieders zullen zich dan liever vanuit de buurlanden tot de Nederlandse gebruikers gaan richten.

Resumerend, het is onjuist om te stellen dat schaarse frequentievergunningen nu zonder marktconcurrentie tussen gegadigden en zonder voordelen voor de consument worden uitgedeeld. Het inzetten van het veilingmechanisme als een nog betere techniek voor het verdelen van schaarse vergunningen is op zich een gezond idee. Het is echter naar onze mening alleen toelaatbaar (1) in situaties van echte, technische schaarste en niet van door de overheid geschapen kunstmatige schaarste, (2) voor zover ook het concurrerende buitenland deze techniek volgt en (3) de veilingopbrengst aan de belastingbetaler toevalt.