Machtsstrijd bij arbeidsbureaus: Melkert contra sociale partners

De toekomst van de arbeidsbureaus staat op het spel. Terwijl de CAO-onderhandelingen tussen de landelijke directie en de vakbonden een grimmig karakter hebben gekregen, besprak minister Melkert (sociale zaken en werkgelegenheid) vandaag met de Tweede Kamer de contouren van een nieuwe Arbeidsvoorzieningswet. Een machtsstrijd is gaande rondom de arbeidsbureaus, die landelijk door het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) worden overkoepeld. Vakcentrales en werkgeversorganisaties hebben daarin een prominente plaats. Maar hoe lang nog?

Opstappen. Dat kon het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) maar het beste doen. Dat vond tenminste een speciale commissie in een advies dat zij in maart uitbracht aan minister Melkert (sociale zaken en werkgelegenheid). De commissie had, onder leiding van oud-minister Van Dijk, in opdracht van Melkerts voorganger De Vries, het functioneren van het overkoepelende bestuur van de arbeidsbureaus bestudeerd. Het oordeel was vernietigend.

“Het huidige centraal bestuur moet als geheel worden vervangen door een nieuw bestuur waarvan de leden een grotere afstand en onafhankelijkheid hebben van de organisatie die zij vertegenwoordigen”, luidde de aanbeveling van de Commissie Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet. Vier jaar nadat de vakcentrales en de landelijke werkgeversorganisaties samen met de rijksoverheid het CBA hadden gevormd, was de boodschap aan hen duidelijk: u kunt maar beter weer gaan. Maak plaats, bevolen Van Dijk c.s. aan, 'voor deskundige bestuursleden'.

Drie maanden later zitten ze er nog steeds, de afgevaardigden van de sociale partners in het CBA. Aan opstappen hebben deze bestuurders niet gedacht. “Toen ik dat rapport las”, zegt S. Nieuwsma van de werkgeversorganisatie VNO/NCW, “dacht ik: dit kan niet waar zijn.” Vice-voorzitter E.Vogelaar van de vakcentrale FNV: “Opstappen? Omdat Van Dijk dat zegt? Nou, nee.” En L. Vonk die namens de organisatie voor het midden- en kleinbedrijf, MKB Nederland, in het CBA zit, meent: “Van Dijk is slordig omgegaan met zijn eigen informatie. Dus hoe serieus moet je dat rapport nemen?”

Heel serieus. Dat vindt de Haagse wethouder voor sociale zaken en werkgelegenheid, A. van Kampen. Zij is lid van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (RBA) in de regio Den Haag/Delft. Van Kampen heeft de buik vol van alle discussies met sociale partners. “Het CBA kan wel weg. De politiek moet de arbeidsvoorziening als taak weer oppakken. Laat de minister vaststellen wat de prioriteiten zijn en het geld verdelen. En geef de gemeenten in de regio's de regiefunctie.”

Over de strategische positie die de arbeidsbureaus moeten innemen, is de discussie volop gaande. Binnen en buiten de politiek. Moeten de arbeidsbureaus zich helemaal of in elk geval nog meer concentreren op de langdurig werklozen met weinig kans, met een 'grote afstand tot de arbeidsmarkt', zoals dat in het jargon heet? Of moeten ze juist verder de markt voor de kansrijke werkzoekenden op, omdat daar voor bemiddelaars geld is te verdienen? Zoals op de groeiende 'fleximarkt', waar uitzendkrachten en contractanten met losse dienstverbanden gewilde werknemers zijn. Moeten de arbeidsbureaus werkgevers die vacatures melden eerst zo snel mogelijk aan goede werkkrachten helpen, zodat ze later, als ze het vertrouwen hebben gewonnen, ook eens met een langdurig werkloze kunnen aankomen? Deze 'draaggolfgedachte', ook wel 'slip-streammechanisme' genoemd, kent overtuigde aanhangers bij Arbeidsvoorziening, maar ze stuit bij de buitenwacht op argwaan. Een scepsis die nog groter werd toen het CBA vorig jaar hardop zei dat de situatie van sommige werklozen hopeloos is; zij kunnen een baan wel vergeten en moeten eerst maar bijvoorbeeld via de sociale dienst aan een terugkeer naar de arbeidsmarkt werken. Geef ons dan ook jullie geld maar, was de reactie van de gemeenten, verantwoordelijk voor de sociale diensten.

Van Kampen is sindsdien alleen maar cynischer geworden. De wijze waarop de meerderheid in het RBA-Den Haag/Delft meent te moeten bezuinigen is haar in het verkeerde keelgat geschoten. Van Kampen: “De werknemersorganisaties hebben het instandhouden van het apparaat als doelstelling en de werkgevers de vervulling van vacatures. Het gevolg is dat van de 35 miljoen gulden die we moesten bezuinigen, er 25 miljoen vrijwel alleen ten koste van het beleid zijn gegaan en niet van het apparaat zelf. Geld dat bedoeld was om mensen met een grote achterstand op de arbeidsmarkt aan scholing of werk te helpen. Een van de gevolgen is dat we 2000 langdurig werklozen minder in de trajectbemiddeling met persoonlijke begeleiding kunnen zetten dan vorig jaar.”

Haar conclusie: ook de samenstelling van de RBA's deugt niet. “Van decentralisatie is op deze manier helemaal geen sprake. De vakbondsvertegenwoordigers vertegenwoordigen het belang van de vakcentrale. Het beleid wordt landelijk afgesproken. Ook de werkgeversvertegenwoordigers in de RBA's zijn werknemers van hun landelijke organisaties. Je kunt als wethouder alternatieve voorstellen verzinnen, maar je loopt tegen een gesloten front van werkgevers en werknemers op. We hebben behoefte aan een organisatie met vertegenwoordigers van bedrijven die in de regio zitten. Daar doe je als wethouder zaken mee en niet met bestuurders die hier door hun landelijke organisatie zijn neergezet.”

Aan de discussie over de koers van Arbeidsvoorziening - commercieel, publiek of, het meest waarschijnlijke, een symbiose van beide mogelijkheden - doen alle betrokkenen mee. Ook de centrale ondernemingsraad, gesteund door de vakbonden. Bij veel medewerkers van de arbeidsbureaus bestaat de vrees dat ze binnen enkele jaren aan de andere kant van het loket terechtkomen: als werkzoekende. Vandaar dat de lopende CAO-onderhandelingen, waarbij een zo groot mogelijke handhaving van de werkgelegenheid de inzet van de vakbonden vormt, een grimmig karakter kennen, met een ultimatum en dreigende stakingen als drukmiddel.

Dat het personeelsbestand van Arbeidsvoorziening - de arbeidsbureaus, het landelijk bureau in Rijswijk, de scholingsinstituten - zal worden verkleind, is het onvermijdelijke gevolg van een drastisch besluit dat het 'paarse' kabinet vorig jaar in zijn regeerakkoord opnam. In vier jaar tijd moet Arbeidsvoorziening 1,6 miljard gulden van zijn budget inleveren, ongeveer een kwart van het totaal. De eerstverantwoordelijke minister, Melkert, deed daarmee een geslaagde poging zich bij de meeste landelijke bestuurders in één klap net zo impopulair te maken als zijn voorganger De Vries.

Alle strategische discussies over de marktpositie van Arbeidsvoorziening ten spijt, gaat het vooral om een andere vraag: wie is er eigenlijk de baas? Is dat de minister, die de belangrijkste financier is en door het parlement wordt gecontroleerd? Of hoort de macht aan het CBA, waar de overheid een derde van de leden mag aanwijzen, evenals de vakcentrales en de werkgeversorganisaties?

Deze 'tripartisering' dateert van 1991. De bestuursverantwoordelijkheid werd toen gedeeld door overheid en sociale partners, zowel op landelijk niveau als in 28 regio's (waar Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening, RBA's, kwamen). Arbeidsvoorziening was daarvoor een onderdeel van het ministerie van sociale zaken. Het had een slechte naam; een bureaucratische instelling die de aangesloten arbeidsbureaus vaak verveelde met weer nieuwe circulaires, maar zelden de sleutel bood tot een succesvolle bestrijding van de werkloosheid. Een dienst met een slordige boekhouding bovendien, of, in de woorden van CBA-lid L. Vonk: “We troffen een financiële janboel aan.”

De tripartite bestuursconstructie was uniek. De minister van sociale zaken en werkgelegenheid gaf een stukje macht uit handen; althans, hij ging de macht delen met werkgevers en werknemers. Het resultaat, een landelijk bestuur en 28 regio's was overigens vooral een compromis tussen politieke partijen onderling en tussen politici en sociale partners. Het CDA, toenmalig regeringspartij, herkende zich nog het meest in dit model van gedeelde verantwoordelijkheid.

De verwachtingen waren hooggespannen. Te hooggespannen? Vice-voorzitter E. Vogelaar van de vakcentrale FNV zegt: “De politiek had, geloof ik, het idee dat hiermee de werkloosheid zou worden opgelost. Forget it. Dat is een illusie.” Zij trad vorig jaar toe tot het CBA als opvolgster van K. Adelmund, die de vakcentrale verruilde voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer, namens de PvdA. Vogelaar, voorzien van een rijke ervaring met bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs, keek haar ogen uit. “Ik was ontzettend verbaasd over de verhoudingen in het bestuur. Ik dacht: een tripartiet bestuur, dat is een mooie mogelijkheid om wisselende coalities te sluiten. De ene keer de vakcentrales met de overheid, de andere keer de werkgevers met de overheid. Dat kan tot een aardige dynamiek leiden. Maar wat ik aantrof waren volstrekt gepolariseerde verhoudingen tussen de sociale partners enerzijds en de overheidsgeleding anderzijds.”

De overheidsgeleding bestaat uit ambtenaren van drie ministeries: Sociale zaken en werkgelegenheid, Onderwijs en Economische zaken. In het bestuur moeten zij verdedigen wat hun ministers hebben bedacht. Tot hun groeiende ergernis bemerkten de sociale partners de afgelopen jaren dat van de beoogde gelijkwaardigheid in het CBA weinig terecht kwam. Zij hadden hun hoop gevestigd op het zogenoemde 'dubbele slot'. Dat hield in dat het budget van het CBA in de wet werd vastgelegd. Om dat bedrag te veranderen, moest niet alleen de bewuste begrotingswet in het parlement worden aangenomen, maar ook de Arbeidsvoorzieningswet worden gewijzigd. Maar in de praktijk bleek het voor de minister van sociale zaken geen probleem om dat dubbele slot te demonteren. Vanaf dat moment kreeg de overheid van de sociale partners in het CBA een negatief stempel: onbetrouwbaar.

In het bijzonder de minister van sociale zaken en werkgelegenheid heeft veel petten op. Hij is medebestuurder met een vetorecht, toezichthouder, financier en wetgever. Het Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), dat de structuur en de organisatie van Arbeidsvoorziening onderzocht, oordeelt negatief over de viervoudige rol van de minister: “Het optreden van de minister als wetgever en financier heeft de effectiviteit van de minister als bestuurder verkleind. Bovendien heeft de minister bij de werkgevers- en werknemersgeleding op z'n minst de indruk gewekt dat hij zijn verantwoordelijkheid als gelijkwaardig bestuurder wilde ontlopen. Hierdoor heeft de minister de andere geledingen een excuus geboden om zich ook aan hun verantwoordelijkheid voor het arbeidsvoorzieningsbeleid als geheel te onttrekken.” Het resultaat, aldus het BEA: een bestuur dat weinig slagvaardig functioneert. “Regelmatig voert het CBA eindeloze discussies die bovendien andere belangrijke onderwerpen van de agenda verdringen, zodat het CBA nauwelijks aan besluitvorming toekomt.'

De bestuurlijke verhoudingen konden tot schizofrene situaties leiden. Toen het huidige kabinet vorig jaar tot zijn drastische bezuinigingen op Arbeidsvoorziening besloot, heeft het CBA serieus overwogen tegen de Staat der Nederlanden een kort geding aan te spannen, omdat het kon wijzen op afspraken met het vorige kabinet, in het bijzonder de ministers De Vries en Kok (financiën). Dat bracht CBA-bestuurder H. Borstlap, topambtenaar op het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid in een netelige positie. Als directeur-generaal op het departement hoorde hij loyaal te zijn aan zijn minister, Melkert. Hoe kon hij dan een juridische procedure tegen deze bewindsman aanspannen? Dat kon dus niet.

Melkert sloot eind vorig jaar na langdurige en moeizame onderhandelingen een akkoord met de sociale partners over de bezuinigingen op Arbeidsvoorziening. En meteen wierp hij een van zijn petten weg: de overheid, ambtenaren als Borstlap dus, stapt straks uit het CBA. De ambtenaren maken plaats voor onafhankelijke Kroonleden, te benoemen door de ministerraad.

De ambtenaren in het CBA worden geofferd in de strijd om de macht die bij Arbeidsvoorziening gaande is. Zij waren niet de eersten en zijn ook niet de laatsten. Directeur K. Bakker van het landelijk bureau hield het dit voorjaar voor gezien. Hij was ontevreden over zijn bevoegdheden. Zijn opvolger, A. Troost, ligt inmiddels onder vuur van de werkgeversorganisaties, omdat zij het voorlopige ondernemingsplan dat hij voor Arbeidsvoorziening heeft gemaakt, volstrekt afwijzen. En de onafhankelijke voorzitter van het CBA, R. de Boer, heeft kort na het verschijnen van het rapport van Van Dijk zijn vertrek aangekondigd.

Met de zogenoemde partijenovereenkomst tussen de minister en de sociale partners leek Arbeidsvoorziening nochtans aan de vooravond van een nieuw begin te staan. Nieuwsma (VNO/NCW): “Dat was een kristallisatiepunt. We hadden onze twijfels of we nog wel verder moesten gaan in het CBA. Het akkoord was voor ons reden in elk geval nog vier jaar door te gaan. Anders was Arbeidsvoorziening weer een gewone overheidsdienst geworden.” De vakcentrales dreigden daarvoor al openlijk met opstappen, uit woede over de bezuinigingen. Volgens de theorie van de vallende dominostenen zou dat het einde van het CBA hebben betekend.

De kans daarop is nog altijd reëel. Het hangt er inderdaad maar vanaf hoe serieus politici het rapport van de Commissie-Van Dijk nemen. Olie op de golven gooien, dat leek in eerste instantie de reactie van minister Melkert. Sociale partners mogen van hem in het CBA blijven en ze houden het recht voor te dragen wie hun goeddunkt. Maar ook kondigde hij aan het mes te zetten in de bevoegdheden van het centraal bestuur. Enerzijds trekt hij bevoegdheden duidelijk naar zich toe, vooral in financieel opzicht, anderzijds wenst hij dat de landelijke directie meer ruimte krijgt voor zelfstandig optreden. De CBA-bestuurders worden veel meer op afstand geplaatst.

Voorzover Melkert zijn conclusies baseert op het rapport van Van Dijk c.s., maakt hij een ernstige fout, vindt CBA-bestuurder Nieuwsma. Namens VNO en NCW zegt hij: “Wij zijn boos over dat rapport, omdat er allerlei onheuse bejegeningen in de richting van de sociale partners in staan, terwijl de commissie de overheidsgeleding in de luwte laat. Van Dijk beschuldigt ons ervan dat we alleen het belang van onze eigen organisaties behartigden. Dat is volstrekt onjuist. We stapten wel degelijk over onze eigen schaduw heen. We kwamen ook elk jaar tot een gezamenlijk beleidsplan. Als werkgevers accepteerden we bijvoorbeeld banenpools.”

Vogelaar zegt dat als gevolg van de bestuurlijke betrokkenheid het probleem van de 'outsiders', de langdurig werklozen, in de jaren negentig veel hoger op de agenda van de FNV zijn komen te staan. “In het CBA word je met je neus op dat probleem gedrukt.”

Anders dan de commissie-Van Dijk beweert, zijn er volgens Vonk (MKB Nederland) wel degelijk in CAO's afspraken over de arbeidsmarkt te vinden, die aan de aanwezigheid van sociale partners in het CBA te danken zijn. Zo'n dwarsverband was een van de doelstellingen in 1991. De inbreng van werkgevers had ook andere praktische effecten, zegt Vonk. “Ik heb een mooi voorbeeld. Er zijn in Nederland nogal wat Chinese koks werkloos. De werkgevers zeggen: wij willen gespecialiseerde koks, de werklozen zijn dat niet. Dus vroegen ze vergunningen om koks uit China te halen. Die kregen ze niet. Wat is er nu afgesproken: de restauranthouders krijgen een tijdelijke vergunning en moeten tegelijkertijd de werkloze koks scholen. Zodat zij het werk later kunnen overnemen.”

Vogelaar is niet pessimistisch over de toekomst van het CBA. Zij legt het verband met de sociale zekerheid. Het kabinet heeft een model op tafel gelegd waarin tussen bedrijfsvereningen (of eigenlijk de organisaties die daarvoor in de plaats komen), de sociale diensten en de arbeidsbureaus nauw wordt samengewerkt. Een werkloze heeft zeker in de beginfase dan maar met één loket te maken. In die fase moet duidelijk worden welke route hij moet kiezen om terug te keren op de arbeidsmarkt: zo snel mogelijk solliciteren, eerst (her)scholen of anders sociale activiteiten ontplooien. “De samenwerking met de sociale zekerheid wordt het echte punt', zegt de tweede voorzitter van de FNV. “Daarin zit een effectiviteitswinst die echt iets kan opleveren.'

Heel wat somberder zijn de werkgeversorganisaties, die van deze gemoedstemming vorige week in een brief aan de Tweede Kamer blijk gaven. Zij vrezen dat de beoogde samenwerking met de sociale zekerheid ertoe zal leiden dat Arbeidsvoorziening grotendeels uit premies (WW, WAO) zal worden betaald. Een verhoging van lasten voor het bedrijfsleven die voor werkgevers welhaast per definitie taboe is.

Bovendien zint het VNO, NCW, MKB Nederland en de andere werkgeversorganisaties niet dat Melkert de feitelijke macht over Arbeidsvoorziening naar zijn ministerie terughaalt. CBA-bestuurder Nieuwsma die VNO/NCW vertegenwoordigt: “Wij hebben grote bezwaren tegen de voorstellen van Melkert. De facto zegt hij de partijenovereenkomst al na drie maanden op. Dat belooft wat.”

Per jaar wenst de minister het budget voor Arbeidsvoorziening vast te stellen en bovendien te 'oormerken' waaraan het geld moet worden uitgegeven. “Zo moeten wij als werkgevers de volle verantwoordelijkheid dragen voor een beleid dat door de minister wordt bepaald”, zegt Nieuwsma. “In feite worden we uitvoerders van politieke besluiten. Het is zeer onaantrekkelijk om in zo'n setting te opereren.” Stappen de werkgevers dan uit het CBA en valt het tripartite bestuur dus alsnog om? Nieuwsma: “Ik vind het nog te vroeg voor dreigementen. Maar de minister weet hoe we erover denken.”