Opdeling leek de gouden formule voor nieuw regiobestuur

ROTTERDAM, 6 JUNI. Niemand zag zeven jaar geleden veel in het voorstel van de toenmalige Rotterdamse PvdA-fractieleider Jan Janse, bijgenaamd 'de dominee'. Waarom bij de vorming van een regiobestuur niet tegelijk Rotterdam opdelen? Competentiestrijd tussen het nieuwe regiobestuur en de stad Rotterdam bleef dan uit, de randgemeenten verloren hun angst voor de grote stad en Rotterdammers kregen een bestuur dat dichter bij de burgers stond.

Maar toen de besprekingen tussen Rotterdam en zijn buurgemeenten eind jaren tachtig in een impasse raakten, kwam het plan weer op de voorgrond. Het leek de afgelopen jaren de gouden formule voor een nieuw regiobestuur, waar Rotterdam al zo lang naar zocht. Bij het referendum van morgen wordt het waarschijnlijk ook het belangrijkste argument om de stadsprovincie weg te stemmen - hoewel in een laatste opiniepeiling 65 procent van de Rotterdammers zich ook tegen de stadsprovincie keerde.

Het voorstel van Janse volgde na het debâcle van het Openbaar Lichaam Rijnmond, een regionaal bestuur dat werd opgeheven na meer dan twintig jaar in onmin te hebben geleefd met Rotterdam. Als 'vierde bestuurslaag' kon het zijn draai tussen de grote stad en de provincie Zuid-Holland nooit vinden. In eendrachtige samenwerking besloten Rotterdam, Zuid-Holland en Binnenlandse Zaken het orgaan daarom in 1986 op te heffen in plaats van het de status van een zelfstandige provincie te geven.

Door het 'trauma' van het Openbaar Lichaam Rijnmond is de term 'vierde bestuurslaag' in de Nederlandse staatkunde een banvloek geworden. Het voorstel van Janse voor de opdeling van Rotterdam leek die extra bestuurslaag te voorkomen. De Thorbeckiaanse drieëenheid van gemeente, provincie en rijk bleef behouden, de toekomstige stadsprovincie zou niet meer worden overschaduwd door een gemeente die meer dan de helft van haar inwoners bestuurde.

Daarnaast kregen de huidige deelgemeenten toch al steeds meer bevoegdheden in lokale aangelegenheden en leek de groei naar zelfstandige gemeenten niet meer dan een logische volgende stap. Ook zou het de 17 overige Rijnmondgemeenten door de opdeling duidelijk worden dat Rotterdam bereid was een offer te brengen voor de stadsprovincie. Want voor Rotterdams buren betekende dat, naast meer zeggenschap over de havens en de daarmee verbonden infrastructuur, immers voornamelijk het inleveren van bevoegdheden en een verhoging van gemeentelijke belastingen om aan de sociale problematiek van Rotterdam mee te betalen.

De opdeling van Rotterdam in tien of elf gemeenten zal tot verlies van de stedelijke samenhang en identiteit leiden, zo vrezen tegenstanders. Het recente verleden voedt die angst. Het hardnekkige verzet van deelgemeente Hillegersberg/Schiebroek tegen een slaappand voor 25 dakloze verslaafden zaaide twijfel over de wijze waarop de grootstedelijke problemen in de toekomstige stadsprovincie worden behartigd. En het hardnekkige verzet van deelgemeente Kralingen/Crooswijk tegen een driedaags popfestival in het Kralingse Bos en tegen het voorstel een stukje bos te kappen voor uitbreiding van het concours hippique in Rotterdam dwong de Coolsingel bijna tot een aanwijzing om de deelgemeente tot medewerking te dwingen. In het zicht van de opdeling was dat een slecht voorteken geweest, dus kwam er een compromis: wel bomen kappen, geen popfestival.

Dergelijk moeizaam bestuurlijk overleg over grootstedelijke voorzieningen als het Kralingse Bos doen het ergste vrezen voor een 'slagvaardiger bestuur' in het nieuwe Rotterdam. De Raad van State waarschuwde dan ook in zijn afwijzend advies op de 'lex specialis', die de inrichting van de toekomstige stadsprovincie regelt, voor een wildgroei van de bureaucratie en verdichting van het bestuur binnen Rotterdam. De vele 'gemeenschappelijke regelingen' tussen de huidige Rijnmondgemeenten, waaraan de stadsprovincie een eind moest maken, zouden wel eens kunnen worden opgevolgd door een nieuw woud van gemeenschappelijke regelingen om het beleid van de nieuwe centrumgemeenten op elkaar af te stemmen.

Tegenstanders waarschuwen tevens voor de kosten die de omvorming tot stadsprovincie meebrengt. Rotterdam gaat uit van een bedrag tussen de 90 en 170 miljoen aan 'frictiekosten' voor de reorganisatie van de gemeentelijke diensten: reorganisaties op deze schaal leveren in de regel een verliespost op van tien procent van de totale salariskosten. Tegenstanders komen met aanmerkelijk wildere schattingen, die soms oplopen tot 1,5 miljard gulden. Binnenlandse Zaken heeft al laten weten niets te willen bijdragen, want had de Stadsregio, het voorlopige bestuur van de stadsprovincie in wording, niet beloofd dat de hele operatie 'budgettair neutraal' zou verlopen? En ook de randgemeenten voelen daar weinig voor. De gemeente Albrandswaard heeft de samenwerking met de Stadsregio al opgezegd zolang er geen helderheid is over de kosten. De Stadsregio wist onlangs wel te melden dat de stadsprovincie in de toekomst jaarlijks 80 miljoen winst oplevert door meer bestuurlijke efficiency.

Als de opkomstdrempel van 170.000 kiezers morgen wordt gehaald en de meerderheid van de kiezers stemt tegen de stadsprovincie, is de toekomst voor de bestuurlijke vernieuwing in de grote steden duister. “Dan zitten we op de smeulende puinhopen”, somberde wethouder Kombrink vlak na het vernietigende 'nee' van Amsterdam tegen de stadsprovincie. Zeker lijkt dat noch de Tweede Kamer, noch Binnenlandse Zaken zo'n afwijzing kan negeren. De vorming van de stadsprovincie moest immers 'van onderop' komen, zo is jarenlang verkondigd.

Naar verwachting volgt dan een time out voor de bestuurlijke vernieuwing, waarin kan worden nagedacht over alternatieve bestuursmodellen voor de grote steden. Vanuit Rotterdam wordt gewaarschuwd dat het regiobestuur er uiteindelijk toch komt, maar dan op Haagse voorwaarden. Europarlementariër L.J. Brinkhorst, die vorige week deelnam aan een forum over de stadsprovincie, zag de bui al hangen. “Na dertig jaar politiek word je cynisch. Eerst vonden de bestuurskundigen dit een schitterend plan, nu de knoop moet worden doorgehakt is men ineens tegen. Dat is toch ook de invloed van de conservatieve lobbies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg, die Binnenlandse Zaken in hun greep hebben. Dan komen ze plotseling weer met een 'agglomeratiegemeente', waarbij randgemeenten door Rotterdam geannexeerd moeten worden. Een volstrekt achterhaald model. Als het nu niet doorgaat, duurt het tot ver in de volgende eeuw voordat er een regiobestuur komt voor de grote steden. En de rest van Europa staat intussen niet stil.”

Op dit moment worden er echter al alternatieven bedacht om door te gaan met de regiovorming na een Rotterdams 'nee'. PvdA-Kamerlid Van Heemst zei dat de angst voor het verlies van de grootstedelijke identiteit wellicht kan worden weggenomen door een grote Rotterdamse centrumgemeente op te richten, die bestaat uit het Centrum, Noord en Delfshaven. Die kan wellicht een tegenhanger krijgen in een even grote gemeente 'Zuid'. Rotterdam wordt zo nog steeds opgedeeld, maar in veel grotere brokken.