Het denkbeeldige Europa; Alleen Duitsland is nog enthousiast voor de Europese Unie

De toetreding van een tiental nieuwe landen dreigt het bestuur van de Europese Unie op te blazen. Vandaag beginnen de lidstaten in Taormina aan een nieuw verdrag, met de bijnaam 'Maastricht II', dat Europa moet redden. Maar welk Europa? Bonn wil een echte Europese federatie, Parijs voelt zich verplicht mee te doen en Londen zou het liefst afhaken. Den Haag is bang de vingers te branden en mist daardoor mogelijk kansen. Verder bouwen aan het Europese taboe.

Nauwelijks zijn de Europese landen gewend aan hun nieuwbakken Unie, of 'Maastricht' wordt alweer vertimmerd. Er komen nieuwe leden aan en dus beginnen de oude tegenstellingen weer te spoken. Europa superstaat of Europa landenclub? Deze aanpassingen komen te vroeg, vinden de meeste EU-lidstaten. We zijn nog maar nèt aan een gemeenschappelijk buitenlands en justitie-beleid begonnen, aan een monetaire unie zijn we nog niet eens toegekomen. We weten niet óf de Unie werkt en hoe het precies werkt en we moeten nu al gaan herzien. Moéten, omdat er acht Oosteuropese landen èn Malta èn Cyprus bij willen horen - de Unie overleeft deze uitbreiding niet als niet ook de instituties en dus de machtsverhoudingen worden aangepast.

Behalve Duitsland, dat gestaag verder werkt aan een federaal Europa, zit eigenlijk niemand hierop te wachten. Europa is zelf een taboe geworden. De euforie van 'Europa 1992', toen de eenheidsmarkt en het wegvallen van de controle aan de binnengrenzen voor enthousiasme zorgden, is allang weg. Het is nu euro-verlegenheid die Europa tot actie dwingt. De Unie kan niet langer doen of Oost-Europa niet bestaat - maar niemand weet nog hoe straks de nieuwe landen moeten worden opgenomen. De aanstaande uitbreiding confronteert de Unie met zijn eeuwige identiteitscrisis. Is de EU behalve een economische, ook een politieke gemeenschap met een eigen defensie, of blijft het een veredelde vrijhandelszone?

Duitsland is het enige land dat zich verheugt op deze Intergouvernementele conferentie (IGC). Het land dat zich al vijftig jaar schaamt voor de Tweede Wereldoorlog, heeft echte plannen voor Europa. Duitsland heeft geleerd dat het alleen een leidende rol in Europa wordt toevertrouwd als er hecht met de rest wordt samengewerkt. De Fransen doen mee zolang ze het gevoel hebben dat Europa hun eigen macht vermenigvuldigt. Maar de Fransen zitten niet te wachten op het afstaan van meer bevoegdheden aan Brussel. Dat geldt evenzeer voor de natie-staat bij uitstek, Groot-Brittannië, dat al met veto's zwaait voordat de vergadering is begonnen. Zweden, Denemarken en Finland verzetten zich ook tegen een Brussels 'superbestuur'. De zuidelijke lidstaten houden zich gedeisd, zolang er niet over kortingen op hun subsidies wordt gepraat. Ze houden scherp in de gaten of de uitbreiding naar Oost-Europa niet ten koste gaat van de steun aan hun arme regio's. Nederland, België en Luxemburg kijken belangstellend naar de extra invloed die Duitse plannen voor hechtere samenwerking in Europa hen kunnen opleveren. Maar ook zij zijn terughoudend geworden. “Je kunt niet zeggen dat er in Europa een élan is voor hervorming”, stelde de voorzitter van het voorbereidingscomité, de Spanjaard Carlos Westendorp, gisteren al vast in een vraaggesprek met het Franse dagblad Libération.

Toch staat de Unie voor grote praktische dilemma's. Met vijftien leden is Europa al moeilijk bestuurbaar, met twintig of meer dreigt het een chaos te worden. In de ministerraden kan straks niet ieder land meer aan het woord komen. De Europese Commissie barst zo uit zijn voegen, twintig talen simultaan vertalen is nagenoeg onmogelijk. Er zal onvermijdelijk een hiërarchie ontstaan tussen A- en B-landen.

Wil de conferentie slagen, dan moet het gesprek beperkt blijven tot praktische problemen, vindt de Nederlandse staatssecretaris van buitenlandse zaken, Michiel Patijn, die in het voorbereidingcomité zit. Het is immers makkelijker af te spreken hoeveel commissarissen een lidstaat mag hebben dan te twisten over een centraal bestuur voor Europa. De economische en politieke gevolgen van de uitbreiding van de EU worden dan ook vooruitgeschoven. Zo wordt niet gepraat over de onvermijdelijke hervorming van het landbouwbeleid. Evenmin over de subsidies voor onderontwikkelde gebieden in de EU. De Oosteuropese boeren willen straks even ruim aanspraak kunnen maken op Europese subsidies - dat dreigt onbetaalbaar te worden. De meeste EU-landen, onder wie Nederland, vinden dat er nu al teveel aan de EU wordt afgedragen. De nieuwe leden willen ook van de subsidies profiteren. Niemand wil nu al een conflict met de zuidelijke landen die 'hun' subsidies met hand en tand zullen verdedigen.

Niemand, behalve - alweer - Duitsland verheugt zich op de uitbreiding naar Oost-Europa. De wens tot uitbreiding komt bij de meeste EU-landen voort uit het besef dat het niet anders kan: het strategische risico van geïsoleerde Oosteuropese landen is te groot. Het enige lichtpunt is dat met de uitbreiding de afzetmarkt voor Europese produkten groter wordt.

Schipperen

“Het is hier een komen en gaan van IGC-mannetjes” zegt een ambtenaar op het Nederlandse ministerie van buitenlandse zaken. De laatste weken is - ook door Patijn - naarstig door Europa gereisd om te peilen wat onderhandelbaar is en wat niet. Mag het Europarlement meer macht krijgen? Zal iedere lidstaat een nationale vertegenwoordiger in de Commissie behouden? En kan een Unie met meer dan twintig landen met een veto voor iedereen afzonderlijk, politiek overleven?

Op het Nederlandse ministerie wordt gebalanceerd tussen de meer federale opvattingen van minister Van Mierlo (D66) en de heel wat terughoudender staatssecretaris Patijn (VVD). Tussen de plannen voor meer Europese integratie van Duitsland en de Britse roep om de macht van Brussel zoveel mogelijk in te perken. Het ministerie van financiën kijkt ondertussen met argusogen toe: worden de financiële gevolgen van de uitbreiding wel voldoende in de gaten gehouden? Als er nu niet over bezuinigingen op de structuurfondsen en de landbouwsubsidies wordt gepraat, krijgt Nederland daarvoor straks de rekening gepresenteerd. Maar minister Van Mierlo en premier Kok willen het nog niet over geld hebben: eerst de Nederlandse strategie bepalen. Die bestaat uit: dichtbij Duitsland blijven, maar niet vervreemd raken van de Britten. Laveren tussen een Länder-model of een Commonwealth voor Europa. In IGC-taal wordt deze voorzichtige taktiek aangeduid met het voorstellen van “varianten” op de unanimiteitsregel. Een echte keuze heeft Den Haag nog niet durven maken; de laatste keer dat ze dat wel deed ligt nog te vers in het geheugen. “Er is grote angst om op de bek te gaan” zegt een Nederlandse ambtenaar. Eerder leed Nederland, met een sterk federalistisch ontwerp voor het Verdrag van Maastricht, een zware nederlaag in de Europese Ministerraad.Iedereen wil een tweede 'Zwarte maandag' voorkomen. Patijn, die rekening moet houden met de gematigd anti-Europese stemming in zijn partij, de VVD, is dan ook uiterst voorzichtig: “We zullen niet met keiharde afgeronde posities komen, een ééndimensionale oplossing presenteren en zeggen: that's it.”

Bureaucratie

Maar voor de Duitse bondskanselier, Helmut Kohl, is het nu of nooit. Hij blaakt van zelfvertrouwen. “Wij hebben de keus, Europa nu te verlengen of af te wachten [...] Het is een historisch tijdstip - wij moeten nu handelen!” zei hij vorige week tijdens zijn bezoek aan Rotterdam. Duitsland beschouwt Oost-Europa vanouds als zijn achterland en uitbreiding maakt een einde aan de ongemakkelijke ligging van Duitsland aan de buitengrens van de EU. Overal in Oost-Europa wonen bovendien Duitse minderheden. Europese eenwording doet Duitsland goed. Steeds als Duitsland alleen optrok tegen de rest, eindigde dat in een catastrofe. Het land heeft inmiddels leren waarderen dat het al vijftig jaar geen vijand meer aan zijn grenzen heeft. “Vroeger vochten onze buren tegen ons, nu wil iedereen onze vriend zijn” stelt een Duitse diplomaat tevreden vast.

Patijn heeft met het bezoek van zijn Britse collega meer duidelijkheid gekregen over de grenzen van die samenwerking. De oprichting van een autonoom Europees defensie-systeem kan alvast worden geschrapt. De Brit heeft hem verteld dat de Westeuropese Unie, de vooralsnog tandeloze Europese defensie-eenheid, niet bij de EU wordt ondergebracht en dat daarover geen verdere discussie mogelijk is. Dat is jammer voor Duitsland, dat de Europese defensie juist graag vanuit Brussel zou willen regelen. Volgens een Duitse diplomaat in Brussel levert de WEU als aparte organisatie “alleen meer bureaucratie” op in plaats van een “werkelijk” gemeenschappelijk veiligheidsbeleid.

Duitsland vindt dat er op het gebied van de buitenlandse politiek met meerderheid van stemmen besloten moet kunnen worden. Daarmee wordt veel nationale macht ter beschikking gesteld. “Ook besluiten die wij niet zo fijn vinden, zijn we bereid te accepteren”, aldus de Duitse diplomaat. Maar Groot-Brittannië wil daar niet eens over praten, zo heeft de Britse onderminister al Patijn verteld. Frankrijk, net als Groot-Brittannië een nucleaire macht, ziet het evenmin zitten om bevoegdheden in de buitenlandse politiek op te geven.

Al zullen weinig Fransen het toegeven, toch kan Frankrijk niet anders dan met Duitsland meedoen. “Als we geen vrienden zijn, zijn we vijanden, er is geen middenweg”, zegt een Franse diplomaat. Of Frankrijk zou zich er openlijk bij moeten neerleggen dat Duitsland de facto het machtigste land is in Europa en de economische en monetaire politiek bepaalt. “Chirac en de Gaullisten hebben een strategische visie, en die zegt dat Europa op dit moment het beste is voor Frankrijk”, stelt de Duitse diplomaat vast.

Vorig jaar hielden de Duitse Christendemocraten (CDU/CSU), de partij van Kohl, een pleidooi voor de totstandkoming van een 'harde kern' in Europa. Als niet alle lidstaten met hechtere Europese integratie kunnen of willen meedoen, dan moeten de Benelux, Frankrijk en Duitsland op exclusieve basis samenwerken, was de boodschap. Duitsland en Frankrijk hebben dus plannen voor de Benelux, Nederland moet zijn kans grijpen, zegt de hoge Franse ambtenaar. “Met de Moldaviërs kunnen we straks peren, wortels en auto's uitwisselen maar met een harde kern van zes of zeven landen moeten we een defensie-systeem en een munteenheid delen”, zegt hij.

De CDU/CSU deed het voorstel voor een Europese 'Super-club' niet voor niets al een jaar geleden - en met vermelding van de namen van de beoogde deelnemers. Frankrijk, Duitsland en de Benelux hebben de tijd gehad om iets met het aanbod te doen. Maar dat heeft de Nederlandse regering nagelaten, zo lijkt het. Volgens A. Pijpers, docent aan het Europa-instituut te Amsterdam, is de samenwerking in de Benelux onvoldoende. De Nederlandse diplomatie zou veel meer gebruik moeten maken van de potentiële invloed die de Benelux-landen door de Frans-Duitse plannen hebben gekregen. “Nederland heeft de afgelopen tijd een aantal diplomatieke zeperds gehaald”, zegt Pijpers. “Als we onderling ruzie maken, worden we helemaal van tafel geveegd.” Het meest tragische voorbeeld daarvan was de verbeten strijd tussen de Belgische premier Dehaene en de ex-premier Lubbers om het voorzitterschap van de Europese Commissie.

Patijn wil over de Nederlandse rol in een mogelijke kopgroep niet eens spreken. Het plan voor een kopgroep binnen Europa zal voor Nederland niet de inzet zijn van de IGC, meent hij. “Met zijn zessen kun je hechter zijn dan met zijn zestigen”, geeft hij toe. “Maar”, zegt hij “ik heb nog niemand horen voorstellen om op het gebied van de buitenlandse politiek zo'n kopgroep mogelijk te maken.” Patijn houdt de conferentie liever beperkt tot de technische problemen. Die zijn al moeilijk genoeg, waarschuwt hij. “Als het gaat over zaken als stemverhoudingen en de vraag hoeveel commissarissen iedere lidstaat mag afvaardigen, kan ik u verzekeren dat dat buitengewoon gevoelige politieke zaken zijn.”

Het dagelijks bestuur van de Unie, dat nu 21 commissarissen telt, kan bijvoorbeeld niet blijven uitbreiden. De 15 commissarissen hebben nu al weinig te doen en betwisten elkaars competenties. “De oplossing is om niet alle kleine landen meer een commissaris te geven”, zegt een hoge Franse ambtenaar die het dossier goed kent. Maar daar wil Nederland niets van weten. “Er moet één commissaris zijn per lidstaat” zegt een Nederlandse diplomaat in Brussel. “We komen daar wel uit”, sust de Fransman. “Bijvoorbeeld door lidstaten die geen commissaris hebben, een secretaris-generaal te geven.” De Raad van ministers kan zich ook niet eeuwig blijven uitbreiden. “Met zijn twaalven was het al moeilijk”, weet Europarlementariër Piet Dankert (PvdA), voormalig staatssecretaris voor buitenlandse zaken. “Met twintig ministers is het helemaal lastig om nog overleg te voeren”.

Veto-recht

Het zijn geen onbelangrijke agendapunten, maar aan het werkelijke vraagstuk gaan ze voorbij. Aan welk Europa wordt er nu verder gebouwd? Volgens staatssecretaris Patijn werkt Nederland wel degelijk mee met Duitsland. “Er is veel contact. We merken al vrij lang dat de Nederlandse en Duitse denkbeelden over Europese samenwerking overeenkomen.” Maar de Nederlandse voorstellen voor samenwerking op het gebied van de buitenlandse politiek en justitie zijn voorlopig gematigd. Nergens wordt gerept over afschaffing van het veto-recht in de Unie, zoals Duitsland dat zou wensen.

Als het aan Patijn ligt, wordt tijdens IGC vooral gewerkt aan een snellere besluitvorming op het gebied van de interne markt. Voor verdergaande samenwerking, de buitenlandse politiek, justitie en binnenlandse zaken, blijft de Nederlandse inzet beperkt tot veranderingen “daar waar mogelijk”. De Nederlandse diplomaat in Brussel waarschuwt wel voor “intergouvernementeel gepalaver”: op deze terreinen heeft iedere lidstaat een vetorecht waardoor er zelden iets besloten wordt. Een echt federaal meerderheidsbestuur zou een uitkomst zijn. Maar het spook van Zwarte Maandag, toen in Maastricht dergelijke ambitieuze Nederlandse plannen voor de Europese integratie strandden, leeft nog.

“We zijn nu wat pragmatischer”, zegt Dankert, destijds staatssecretaris van buitenlandse zaken. Patijn denkt dat voor het einde van 1996 het karwei geklaard kan zijn. Of is de wens hier de vader van de gedachte? Nederland heeft maar één angst, zegt een Franse diplomaat: dat het straks zelf de conferentie tot een goed einde moet brengen. In de eerste helft van 1997 is Nederland weer voorzitter van de Raad, net als in de aanloop naar het Verdrag van Maastricht. De herinnering aan Zwarte Maandag tekent voorlopig het Nederlandse standpunt dat niet de ambitie heeft mee voorop te lopen in een Europese 'kopgroep'.