De nationale factor op het 'Plein'

DUCO HELLEMA: Buitenlandse Politiek van Nederland

360 blz., Aula-boeken, Het Spectrum 1995, ƒ 39,90

Een door Heldring op gezette tijden gememoreerde anekdote wil, dat de jonge diplomaat J.M.A.H. Luns in 1952 tegenover kabinetsformateur W. Drees verklaarde dat voor hem het nationale belang het belangrijkste in de Nederlandse buitenlandse politiek was. Blijkbaar was het een zo bijzondere uitspraak, dat hij een eigen leven is gaan leiden. In het debat over de herijking van het Nederlandse buitenlandse beleid van het kabinet-Kok heeft de oproep van Bolkestein om meer aandacht aan het nationale belang te besteden enige commotie veroorzaakt. Zo vanzelfsprekend is dus het nationaal belang als rode draad voor het buitenlands beleid niet. Men kan zich gemakkelijk van het probleem afmaken door te zeggen dat 'het' nationaal belang niet bestaat, maar dat sluit niet uit, dat er zoiets zal bestaan als het gepercipieerde nationaal belang van de buitenlands-politieke elite. Dat is misschien in de actuele politieke discussie niet een-twee-drie te ontwaren, maar in het historisch perspectief zal die speurtocht naar het gepercipieerde nationale belang toch minder moeilijkheden oproepen. Duco Hellema's Buitenlandse politiek van Nederland kan daarbij een bruikbare gids zijn.

Hellema's studie is de vierde sinds 1945 over dit onderwerp. Hij legt de nadruk op het buitenlands-politieke debat en de internationale positie van Nederland en probeert diverse ontwikkelingsfasen te onderscheiden. Hoewel Hellema politicologische en historische theorieën niet volledig buiten beschouwing laat, geeft hij een visie op basis van de ontwikkelingen zelf.

Samenvatting

Van de vier eeuwen tussen 1580 en 1990 krijgt de twintigste onmiskenbaar de meeste aandacht. Hellema geeft een kernachtige samenvatting voor de periode van de Republiek en de negentiende eeuw om rondom 1900 de draad op te nemen, de ontwikkelingen in de periode 1940-1962 krijgen ruimschoots de aandacht en die in de daarop volgende periode komen wat minder uitgebreid aan de orde. Op het eerste gezicht een ongelijkmatige verdeling van de aandacht, want het tijdperk van de zeventiende eeuw, waarin de Republiek een centrale rol in de Europese politiek speelde, komt er wat bekaaid af. Het zwaartepunt van de studie ligt onmiskenbaar in de twintigste eeuw. Dat is niet alleen wegens de nabijheid van de gebeurtenissen zelf verklaarbaar, maar ook wegens de groeiende invloed van internationale ontwikkelingen op de Nederlandse en het actievere beleid, dat Nederland na 1919 maar zeker sinds de Tweede Wereldoorlog is gaan spelen.

In die zin stelt Hellema impliciet de vraag van het nationaal belang in de buitenlandse politiek aan de orde, hoewel hij dat thema nergens met zoveel woorden introduceert. Leek tot 10 mei 1940 de afzijdigheidspolitiek het Nederlands belang het beste te dienen, na de Duitse inval heroriënteerde Nederland zich snel in de vorm van samenwerking met andere mogendheden in Westeuropees en Atlantisch verband.

Hellema ziet hierin geen vanzelfsprekend proces, omdat de dekolonisatie van Nederlands-Indië een tegengestelde koers leek te dicteren. Zijns inziens heeft de koloniale politiek ook nog na de soevereiniteitsoverdracht in 1949 een stempel gedrukt op het buitenlands beleid en heeft zij een volledige oriëntatie op de Verenigde Staten in de weg gestaan. Hij volgt hierin A. Pijpers, die de conservatieve trekken in het buitenlands beleid toeschrijft aan doorwerking van het koloniale beleid. Overtuigend is dat niet, want veel doorwerking lijkt de Nieuw-Guinea-kwestie niet naar andere beleidsterreinen te hebben gehad. Ondanks de politieke beroering die Luns in binnen- en buitenland veroorzaakte in zijn gepassioneerde kruistocht voor steun aan het Nederlandse Nieuw-Guinea-beleid, bleef Nederland de versterking van de nieuwe internationale positie in het integrerende Europa en de Atlantische wereld voortzetten.

Vertroebelde blik

De dekolonisatie is dan ook eerder een storend dan een richtinggevend element in de naoorlogse buitenlandse politiek. Hoewel er over de betekenis van de dekolonisatiepolitiek voor de oriëntatie van de buitenlandse politiek in de jaren vijftig een andere visie mogelijk is, is het de grote verdienste van Hellema dat hij het dekolonisatieproces van Nederlands-Indië een plaats gegeven heeft in de buitenlandse politiek. Onmiskenbaar heeft deze kwestie immers de blik van Nederlandse politici op de wereld beïnvloed en vertroebeld en heeft het geruime tijd gevergd voordat het denken in Nederland over internationale verhoudingen van die nevel was bevrijd.

Het Nederlands belang bij Indië was een aspect van het nationaal belang in de buitenlandse politiek. Hellema laat in zijn studie zien, dat in de periode van de omslag van afzijdigheidspolitiek naar een politiek van samenwerking binnen de westerse wereld het nationale belang een grote rol speelde. Drie elementen waren belangrijk: de internationale veiligheid, de bescherming tegen Duitsland en de ontwikkeling van de welvaart. Voor al deze aangelegenheden kwam de Nederlandse regering tijdens en na de Tweede Wereldoorlog tot een eigen visie op basis van een analyse van de bestaande internationale machtsverhoudingen, van de eigen machtsmiddelen en van de beoogde eigen positie. Wat goed was voor Nederland was nog niet goed voor de westerse gemeenschap.

Toch is het opvallend dat na een eeuw afzijdigheid van internationale conflicten een heldere visie gevormd werd op de internationale situatie en de inpassing van Nederland daarin. Voor de veiligheid oriënteerde de regering in ballingschap (1940-'44) zich direct op de Verenigde Staten, voor de ontwikkeling van de welvaart koos zij voor een Europees systeem waarin vrijhandel voorop stond. Ten aanzien van Duitsland lag de zaak het moeilijkst: achter deze directe bedreiging van de veiligheid doemde echter de nog grotere communistische dreiging op, terwijl in een razend snel tempo na 1945 duidelijk werd dat economische wederopbouw zonder economisch herstel van Duitsland een bijna onmogelijke zaak zou zijn.

In deze periode van heroriëntatie koos de Nederlandse regering zonder aarzeling voor samenwerking met de Verenigde Staten en met andere westerse landen. Hellema lijkt te zijn teruggekomen van de stelling uit zijn proefschrift, dat Nederland in de jaren vijftig een lastige in plaats van een trouwe bondgenoot van de VS was. Nederland deelt niet steeds de Amerikaanse analyse van de internationale situatie of de forse koers van Washington, maar als puntje bij paaltje komt, volgt Den Haag dat beleid wel. Deze afzwakking van Hellema's stelling is ongetwijfeld het gevolg van de bredere context waarin hij de relatie VS-Nederland heeft geplaatst.

Na lezing van Hellema's studie lijkt er voldoende grond te zijn voor de stelling, dat het nationaal belang in de Nederlands buitenlandse politiek een beleidsbepalende factor is. Het zou echter een misvatting zijn te veronderstellen dat dit belang zich beperkt tot elementen waarvan Nederland direct zichtbaar voordeel heeft. Het nationaal belang wordt vaak beschouwd uit de noodzaak tot steun aan bepaalde internationale ontwikkelingen. Voorbeelden daarvan zijn in ruime mate te vinden in het beleid na 1945, en vooral na 1965 wanneer de bemoeienis van het parlement aan betekenis toeneemt. Terecht ruimt Hellema plaats in voor de opvattingen van politieke partijen over internationale vraagstukken en hun pogingen het beleid te beïnvloeden, ook voor regeringspartijen niet steeds een lonende exercitie.

Als overzichtswerk voor de Nederlandse buitenlandse politiek is Hellema's studie zeker geslaagd. Natuurlijk is er reden tot kritiek. Aandacht voor de ontwikkeling van besluitvorming en het buitenlands-politieke apparaat zou de veranderende positie van het ministerie van buitenlandse zaken hebben geïllustreerd. Ook rijst de vraag of de nadruk op de rol van de ministers de continuïteit in het beleid niet te veel naar de achtergrond duwt. Meer aandacht voor de internationale context waarin het Nederlandse buitenlandse beleid gestalte krijgt en voor de mate waarin de Nederlandse regering in staat was invloed uit te oefenen op het beleid van de Europese instellingen of van de NAVO en de Verenigde Naties zou de studie een minder neerlandocentrisch karakter hebben gegeven. Er is ook detailkritiek mogelijk, maar dat neemt niet weg dat iedereen die zich een betrouwbaar, evenwichtig beeld van de Nederlandse buitenlandse politiek wil vormen met Hellema in zee kan.