Zalm maakt Betuwelijn tot financieel fiasco

Minister Zalm heeft onlangs het woord gevoerd op een door de Europese Investerings Bank georganiseerd congres over samenwerking van de publieke en private sector bij grote infrastructurele werken, zoals de Betuwelijn, en over de rol van private financiering daarbij. Anders dan zijn Italiaanse collega Masera bleef Zalm steken in ouderwetse economische beschouwingen.

De aanwezige deskundigen konden eveneens waarnemen dat het van huis uit socialistische lid van de Europese Commissie, de Brit Neil McKinnock veel meer oog had voor het samen met de particuliere sector zoeken naar optimale vormen van organisatie en financiering van aanleg en exploitatie van de Betuwelijn dan de liberale Zalm. Hieruit moge wederom blijken dat moderne inzichten van de theoretische economie, mits verstandig gehanteerd, ook traditionele politieke uitgangspunten doorkruisen.

Zalm deelde mee dat naar zijn oordeel de aanleg van de Betuwelijn volledig moet worden gefinancierd door de overheid, terwijl de exploitatie langs private weg ter hand moet worden genomen. Zijn argument is dat de overheid het beste met politieke risico's kan omgaan en het bedrijfsleven met commerciële risico's. Zalm denkt daarom dat in de rente deze uiteenlopende risico's zó tot uitdrukking komen, dat de overheid het goedkoopst de aanleg en de private sector het goedkoopst de exploitatie kan financieren.

De praktijk zal leren dat goedkoop hier duurkoop is. Afgezien van het feit dat in dit soort zaken juist een democratie alle kenmerken van een bananenrepubliek draagt en derhalve van nature een springerig karakter heeft, waardoor voor de particuliere sector de politieke risico's evenzeer van commerciële aard zijn, zijn er in het oog springende nadelen verbonden aan de aanpak van Zalm. Deze verdienen hier te worden uiteengezet, zodat de regering niet na vijf of tien jaar, geconfronteerd met gigantische tekorten, een afwachtende private sector en een enorme afwenteling op de belastingbetaler, kan zeggen: “Wij wisten niet dat het beter had gekund, want wij waren toen niet op de hoogte van de stand van de economische theorie”.

Zalm heeft al geruime tijd getracht particuliere financiers te vinden voor de exploitatie. Ook dezer dagen leurde hij weer met concessies. Uiteraard hapt niemand toe. Waarom zou men? De overheid financiert de aanleg, doet ongetwijfeld langer over de aanleg dan voorzien en levert een kwaliteit die niet is afgestemd op de wensen van particuliere exploitanten. De overheid maakt in deze fase geen gebruik van de in de particuliere sector voorhanden expertise.

Kortom, tegenover de zo op het oog lagere rentekosten van de publieke financiering staan enorme, voor een deel onvoorziene transactiekosten. Deze betreffen onder meer de gebrekkige en langdurige besluitvorming in de publieke sector, de onvoldoende informatie en de hoge kosten om deze te verwerven, en het onbenut laten van private capaciteiten. Zelfs dreigt het gevaar dat wanneer de Betuwelijn uiteindelijk tegen veel hogere kosten klaar is, de particuliere sector het geheel laat afweten en ook de exploitatie overlaat aan de publieke sector, omdat een private exploitant door een niet optimale aanleg kan worden opgezadeld met onnodig hoge exploitatiekosten. Voorts wordt door minister Zalm de mogelijkheid weggegooid dat de private sector gebruik maakt van een gedeeltelijk aangelegde Betuwelijn. In ieder geval is de kans groot dat uiteindelijk de potentieel beste exploitanten afvallen. Particuliere exploitanten en particuliere financiers zullen zeer lang een afwachtende houding aannemen en daardoor onderbezettingsverliezen scheppen, die de overheid in een dwangpositie brengen.

Het is mogelijk aanleg en exploitatie van de Betuwelijn vanaf het begin als een geheel te zien. Volgens die zienswijze wordt de private sector vanaf het begin betrokken bij het project. Door de private sector ook in financieel opzicht mede risico te laten lopen, wordt een prikkel geschapen om de aanleg zo goed mogelijk af te stemmen op de exploitatie, een strak tijdschema te hanteren, alle beschikbare expertise te mobiliseren, de efficiëntie te maximeren en de uiteindelijke prijsstelling te minimeren.

Een mix van publieke en private financiering is denkbaar, waarbij de overheid de financiële risico's voor de private sector tot aanvaardbare proporties terugbrengt, bijvoorbeeld door daadwerkelijke bedragen en garanties te geven. De ratio daarvoor is ook dat de overheid verantwoordelijkheid neemt voor externe effecten, zoals veiligheid en milieu. Ook hierover is overleg tussen private en publieke sector beter dan een willekeurige scheiding van wegen.

Het uitwerken van deze opzet vergt het toepassen van expertise. Minister Zalm denkt dat hij van achter zijn bureau zijn financiële opzet kan realiseren. Dat is een misvating, die op een groot drama uitloopt. Vergelijkbare projecten in Zweden en Griekenland leren dat deze tot een goed einde kunnen worden gebracht met behulp van specifieke deskundigheid. Oogmerk is dan de participatie van de private sector op het totale terrein van aanleg en exploitatie te maximeren uit een oogpunt van kennis, operationele vaardigheid en financiering. Zodoende wordt de belastingbetaler het minste belast en ontstaat toch een redelijke prijs.

Denkbaar is dat in een samenwerkend Europa, de Duitse Bundensbahn een betere partij is om de exploitatie ter hand te nemen dan bijvoorbeeld de Nederlandse Spoorwegen. Wie op de hoogte is van de werkwijze van de Nederlandse Spoorwegen, weet dat we te maken hebben met een zeer ouderwets opererende bureaucratie. Ook hier moeten nieuwe wegen worden ingeslagen en bestaande machtsposities worden geslecht. Kortom, het gaat erom het beste te realiseren tegen zo laag mogelijk transactiekosten. Daartoe is een nieuwe aanpak qua organisatie, besluitvorming en inrichting van projecten nodig, die uit een oogpunt van het onderkennen van kosten verder reikt dan de boekhoudkundige becijfering van minister Zalm.

De financiering van de Betuwelijn gaat ons allen aan. Grote zorgvuldigheid is geboden bij het ontwikkelen van een zo goed mogelijke aanpak. Minister Zalm is in dit opzicht verkeerd bezig door aanleg en exploitatie te splitsen. Hij zou wat dat betreft eens te rade moeten gaan bij zijn collega Wijers van economische zaken, die heeft verklaard geen cent te willen steken in de digitale snelweg en deze over te laten aan Siemens en Philips. Kennis van de micro-economische werkelijkheid is blijkbaar een noodzakelijke voorwaarde voor een effectief en verantwoord macro-economisch beleid.