In de CFE-kwestie heeft Rusland niet helemaal ongelijk

De aankondiging van de bevelhebber van de Russische landstrijdkrachten, generaal Semjonov, dat hij een nieuw legerkorps in de Kaukasus zal vormen is voorlopig het laatste in een reeks van dreigementen dat de Russische Federatie zich niet zal houden aan het verdrag over conventionele strijdkrachten in Europa (CFE). De Russische politieke en militaire leiders beschouwen het verdrag in de huidige veiligheidssituatie als een anachronisme, dat bovendien discriminerend is voor de Russische Federatie. Is hier sprake van propagandistische retoriek voor de nationalistische achterban? Of zijn de Russische bezwaren gerechtvaardigd?

Het in november 1990 in Parijs ondertekende CFE-verdrag vormde in feite de codificatie van het einde van de Koude Oorlog. Het tussen de NAVO en het toenmalige Warschau Pact onderhandelde verdrag kent plafonds voor de conventionele strijdkrachten in het gebied van de Atlantische Oceaan tot de Oeral. Het totale plafond schrijft voor dat zowel de landen van de NAVO als het (voormalige) Warschaupact mogen beschikken over maximaal 20.000 tanks, 20.000 stukken artillerie, 30.000 pantsergevechtsvoertuigen, 6.800 gevechtsvliegtuigen en 2.000 aanvals-helikopters. Teneinde concentraties van strijdkrachten te voorkomen zijn er in het verdrag ook regionale plafonds opgenomen waaronder voor de flanken. De restricties voor de flanken in artikel V van het verdrag zijn vooral opgenomen door toedoen van Noorwegen en Turkije. Deze landen voelden weinig voor een verplaatsing van Sovjetstrijdkrachten vanuit Centraal-Europa naar gebieden langs hun grenzen.

Het verdrag voorziet in de uitvoering van de wapenreducties in drie fasen. Na de reducties van 20 procent in september 1993 en 60 procent in september 1994, moet het verdrag in november a.s. voor 100 procent zijn uitgevoerd. Tot op heden hebben de 20 bij het verdrag aangesloten landen zich over het algemeen stipt aan de uitvoering van dit schema gehouden.

Toch maakt Rusland in toenemende mate bezwaren tegen het CFE-verdrag. Deze spitsen zich toe op twee zaken: 1. het flankenprobleem dat restricties oplegt aan de wijze waarop Rusland zijn wapensystemen over het eigen grondgebied mag verdelen. 2. de mogelijke uitbreiding van de NAVO naar het Oosten welke Rusland in strijd acht met het CFE-verdrag.

Het flankenprobleem betreft de beperkingen die gelden voor de militaire districten van Leningrad en de Noord-Kaukasus. Voor Oekraïne geldt zo'n flankrestrictie voor het zuidoostelijk deel van zijn grondgebied. De restricties voor de flanken worden in november a.s. van kracht. Rusland en Oekraïne zijn de enige landen die ingevolge het CFE-verdrag beperkingen zijn opgelegd over de wijze waarop ze hun strijdkrachten over het eigen grondgebied mogen verdelen.

De Oekraiense ambassadeur bij de CFE, Kostenko, stelde in 1993 als eerste het flankenprobleem formeel aan de orde. Uitvoering van het verdrag zou, zo voerde hij aan, Oekraïne dwingen een vierde van zijn grondgebied met slechts 17 procent van zijn tanks, 7 procent van zijn pantsergevechtsvoertuigen en 22 procent van zijn artillerie te verdedigen.

Vervolgens maakte ook de Russische president Jeltsin een aantal NAVO-lidstaten in een brief attent op het flankenprobleem. Voor Rusland betekenen de flankrestricties dat in de militaire districten van Leningrad en Noord-Kaukasus, die tezamen meer dan de helft van het Europese grondgebied van Rusland uitmaken, het in totaal slechts 15 procent van zijn strijdkrachten mag stationeren.

Volgens Rusland is de rationale achter deze flankrestricties achterhaald. Terwijl het militaire district van de Noord-Kaukasus voorheen als een strategisch achtergebied werd beschouwd is het nu een grensdistrict dat dient als voorste verdedigingslijn. Dit vanwege de toenemende dreiging van het moslim-fundamentalisme in het zuiden. Met andere woorden: terwijl het CFE-verdrag de militaire krachtsverhoudingen en de lokaties van wapensystemen regelt op basis van de voormalige Oost-West confrontatie, heeft Rusland in de nieuwe veiligheidssituatie behoefte aan een meer Noord-Zuid gerichte militaire oriëntatie. Rusland beschouwt de Noord Kaukasus dan ook als het belangrijkste militaire district.

Tot op heden heeft de NAVO de Russische verzoeken tot verlichting van de flankrestricties afgewezen. Het bondgenootschap vreest hiermee een doos van Pandora te openen en verwijst de Russen naar de toetsingsconferentie van het verdrag in 1996.

De Russen stellen hier tegenover dat de lidstaten van de NAVO geen bezwaren hadden met het incorporeren in het CFE-verdrag van belangrijke veranderingen zoals de opheffing van het Warschau Pact en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Zo is het verdrag ook niet langer van toepassing op de Baltische staten.

Maar ook de NAVO-intenties tot uitbreiding van het bondgenootschap leggen voor de Russen een hypotheek op het CFE-verdrag. Zij beschouwen de uitbreiding van de NAVO als een schending van het CFE-verdrag omdat deze gebaseerd is op de oude tegenstelling tussen NAVO en Warschau Pact. Niet voor niets is het verdrag gebaseerd op militaire pariteit. Maar door opheffing van het Warschau Pact en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie zijn de krachtsverhoudingen in Europa sterk ten nadele van Rusland veranderd. Uitbreiding van de NAVO versterkt dit. Aleksey Arbatov, directeur van een Russische strategische 'think tank', verwoordt het in Novoye Vremya als volgt: “Na uitvoering van het CFE-verdrag in de tweede helft van de jaren '90, zal de balans tegenovergesteld (in het voordeel van de NAVO) zijn, en zal de verhouding van strijdkrachten tussen Rusland en de NAVO 1 : 2.8 in het voordeel van het Westen zijn. Als dan nog eens, de voormalige bondgenoten van het Sovjet Warschau Pact aan de NAVO worden toegevoegd, zal de balans 1 : 3.7 zijn.” Kortom, het grote conventionele overwicht van het Warschau Pact op de NAVO in de Koude Oorlog heeft plaatsgemaakt voor een groot overwicht van de NAVO op de Russische Federatie.

Hoewel de recente gebeurtenissen in Tsjetsjenië de bereidheid van de NAVO in te gaan op de bezwaren van de Russen uiteraard niet heeft vergroot, lijken initiatieven van het bondgenootschap inzake het flankenprobleem toch gewenst. Zo voorziet het CFE-verdrag in het houden van buitengewone conferenties in buitengewone omstandigheden. Een ander alternatief is de uitvoering van de flankrestricties in november a.s. op te schorten tot de toetsingsconferentie in 1996.

Hoe dan ook: de NAVO moet zich geen illusie maken dat het probleem zichzelf oplost. Uitstel tot de toetsingsconferentie in 1996 kan echter zowel de betrekkingen tussen de NAVO-lidstaten als tussen Rusland en de Verenigde Staten onnodig belasten. En daar is de Europese veiligheid niet mee gediend.