'Instituut landsadvocaat verliest monopolie'

'Advocaat van den lande' Johan van Oldenbarnevelt eindigde zijn leven in een ver verleden op het schavot. Met de huidige landsadvocaat zal het niet zo ver komen. Wel dreigt hij zijn exclusieve status te verliezen: het de facto monopolie dat hij heeft, staat onder druk. “Het instituut landsadvocaat in zijn huidige vorm heeft zijn langste tijd gehad.”

Net als elk ander bedrijf heeft de B.V. Nederland haar eigen huisadvocaat. Wil de rijksoverheid een contract laten opstellen, heeft zij een juridisch advies nodig of moet een procedure worden gevoerd, dan schakelt zij de 'landsadvocaat' in. In naam is er één landsadvocaat, maar in feite houdt een heel advocatenkantoor zich met de landsadvocatuur bezig. Alle ministeries maken in meer of mindere mate gebruik van de diensten van dit kantoor. Daardoor variëren de werkzaamheden van vreemdelingenzaken en processen tegen milieuvervuilers tot de juridische afwikkeling van de paspoortaffaire en het terugvorderen van door het wetenschappelijk instituut van de Centrum-democraten ontvangen subsidies.

Sinds jaar en dag is het kantoor waarvan de landsadvocaat deel uitmaakt Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn in Den Haag. Niet gevestigd in een statig pand zoals de naam wellicht doet vermoeden, maar in het strakke kantorencomplex Babylon, dat strategisch tussen een aantal ministeries is gelegen. Hoewel de overheid vrij is in de keuze van de landsadvocaat wordt telkens weer een medewerker van dit kantoor gekozen. Dat heeft vooral te maken met de specifieke ervaring die Pels Rijcken de afgelopen decennia heeft opgebouwd op het gebied van zaken voor de overheid.

De geschiedenis van de landsadvocaat gaat veel verder terug dan het bestaan van Pels Rijcken. Reeds in de veertiende eeuw doken de eerste 'advocaten van den lande' op. Zij dienden aanvankelijk om verordeningen en brieven te redigeren (advocaten behoorden tot de selecte groep die kon schrijven en het Latijn beheerste) en met vreemde overheden te onderhandelen. Later hadden zij tevens bestuurlijke taken. Van Oldenbarnevelt was de laatste die de titel 'advocaat van den lande' voerde; na zijn tijd werd deze functie aangeduid als raadpensionaris. Halverwege de zeventiende eeuw begonnen advocaten op te treden als 'landsadvocaat' en kregen de werkzaamheden een meer juridische inhoud. Zij waren in dienst van de overheid. Sinds 1813 is de landsadvocaat een zelfstandig advocaat; wel functioneerde hij tot 1965 onder verantwoordelijkheid van de minister van financiën.

De onafhankelijke positie van de landsadvocaat heeft tot gevolg dat hij niet alleen maar zaken voor de overheid doet. Mr. J.L. de Wijkerslooth, landsadvocaat sinds 1987, en de ongeveer honderd andere bij Pels Rijcken werkzame advocaten behandelen ook zaken voor particulieren. De Wijkerslooth schat dat zijn kantoor ongeveer de helft van de tijd met staatszaken bezig is. Hoeveel geld daarmee wordt verdiend, wil hij niet zeggen. Een optelsom gebaseerd op gegevens van verschillende ministeries leert dat het om ten minste 25 miljoen gulden per jaar moet gaan.

Nergens is vastgelegd dat de overheid voor juridische bijstand verplicht is naar de landsadvocaat te stappen. Toch is dat wel wat in de praktijk gebeurt. Pels Rijcken bekleedt daardoor in feite een monopoliepositie. Tot ongenoegen van andere advocatenkantoren, die graag een graantje zouden meepikken.

Sinds kort wordt de bevoorrechte positie van Pels Rijcken van verschillende kanten bedreigd. Er zijn departementen die de tarieven van de landsadvocaat aan de hoge kant vinden en naar een ander kantoor stappen. Het ministerie van VROM bijvoorbeeld heeft per 1 januari van dit jaar naast Pels Rijcken twee andere advocatenkantoren in de arm genomen. Zij krijgen ieder honderd zaken op het gebied van volkshuisvestingsubsidies te doen, Pels Rijcken krijgt er driehonderd. De prijsverschillen zijn aanzienlijk: Pels Rijcken doet een zaak voor circa 1800 gulden, de andere kantoren rekenen 800 à 900 gulden.

Ook capaciteitsproblemen bij Pels Rijcken kunnen een reden voor ministeries vormen om elders juridische hulp te zoeken. In november 1994 luidde mr. H.P.A. Nawijn, hoofd van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie van justitie, in een overleg met de Tweede Kamer de noodklok. Het IND had Pels Rijcken gevraagd om naast de asielzaken die onder de oude regeling vielen voorlopig tevens de zaken te doen die voortvloeiden uit de per 1 maart 1994 in werking getreden gewijzigde Vreemdelingenwet. Voor de vreemdelingensectie van Pels Rijcken betekende dat in 1994 een werklast die de helft groter was dan in 1993. Dat kon de sectie net behappen; zij gaf Nawijn te kennen dat er, gezien de onverwacht grote groei van het aantal asielzaken, in de toekomst problemen zouden kunnen ontstaan. Aangezien de prognoses voor 1995 er niet op duidden dat het aantal zaken zou verminderen, stelde de Tweede Kamer voor hulp van andere advocatenkantoren in te roepen. Staatssecretaris Schmitz van Justitie koos niet voor deze oplossing. Besloten werd een reeds eerder bedacht plan te effectueren en bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst een 'procesunit' op te richten, onder begeleiding van de landsadvocaat. Deze unit is onlangs met haar werkzaamheden begonnen. De moeilijke zaken gaan voortaan naar Pels Rijcken, het routinewerk wordt door zestig nieuw aangetrokken ambtenaren gedaan.

Ongeveer de helft van het overheidswerk dat Pels Rijcken doet betreft bestuursrechtelijke aangelegenheden. Ministeries besteden deze zaken uit omdat de eigen juridische diensten de hoeveelheid werk niet aankunnen. Dat het inhuren van externe diensten vaak aanmerkelijk duurder is, werd daarbij aanvankelijk over het hoofd gezien. Zo langzamerhand lijkt de rijksoverheid dit toch te gaan beseffen, getuige de volgende zinsnede uit de brief over de procesunit die staatssecretaris Schmitz naar de Tweede Kamer stuurde: “Indien de kosten van ambtenaren worden afgezet tegen de tarieven die in de advocatuur worden berekend, is procesvertegenwoordiging door (eigen) ambtenaren aanzienlijk goedkoper.”

Staat het monopolie van Pels Rijcken de laatste tijd dus al enigszins onder druk doordat ministeries andere kantoren inschakelen of extra ambtenaren in dienst nemen, in de nabije toekomst zou het wel eens kunnen verdwijnen. Dat de juridische klussen die de overheid uitbesteedt zonder meer naar Pels Rijcken gaan kan namelijk strijdig zijn met het Europese recht. Omwille van het streven naar een interne markt verplicht de EU-aanbestedingsrichtlijn Diensten de Nederlandse overheid om bij het inkopen van diensten met een omvang van meer dan 200.000 ECU (circa een half miljoen gulden) alle aanbieders gelijke kansen te geven op het binnenhalen van een opdracht. Alles wijst erop dat binnen één à twee jaar de richtlijn zo zal worden aangepast dat ook juridische diensten er volledig onder zullen vallen, aldus mr G.W.A. van de Meent, advocaat bij Loeff Claeys Verbeke, die binnenkort promoveert op een onderzoek naar overheidsaanbestedingen in Europeesrechtelijke context. Dat betekent dat de overheid ook opdrachten op dit vlak dient te gunnen aan de goedkoopste aanbieder die 'economisch de meest voordelige aanbieding doet'.

De Britse overheid heeft reeds op deze situatie geanticipeerd: in het Verenigd Koninkrijk wordt voor juridische diensten al volop 'getenderd' (zoals het inschrijven voor een overheidsopdracht in vaktaal heet). Van de Meent: “De landsadvocatuur in haar huidige vorm heeft haar langste tijd gehad.”

Dat laatste geldt trouwens evenzeer voor de rijksadvocatuur. De rijksadvocaat treedt in opdracht van het ministerie van financiën in alle belastingzaken van de overheid op. De buit, een paar miljoen gulden per jaar, wordt in de rijksadvocatuur verdeeld tussen twee kantoren: de zaken bezuiden de rivieren gaan naar De Brauw Blackstone Westbroek, die benoorden de rivieren naar Trenité Van Doorne.

Landsadvocaat De Wijkerslooth denkt dat het zo'n vaart niet zal lopen met de teloorgang van zijn business. Hij ziet de nodige complicaties bij tendering van juridische diensten. “Je kunt niet zeggen: volgende week is er een kort geding van partij X tegen de staat, wie biedt? De overheid zou misschien wel een tender kunnen uitschrijven voor àlle kort gedingen in een jaar.” Als nadeel daarbij ziet hij dat van tevoren niet is te overzien hoeveel zaken zich zullen aandienen en hoeveel werk daarmee is gemoeid.

Maar ook als tendering wordt ingevoerd, is De Wijkerslooth niet bang. Hij verwacht niet dat de overheid snel andere kantoren zal uitverkiezen. Pels Rijcken vormt nu eenmaal een bolwerk van know-how op het gebied van overheidszaken. En bovendien zitten andere kantoren met het probleem van de conflicterende belangen. Willen ze voor de staat aan de slag dan moeten ze, zoals Pels Rijcken dat doet, alle wederpartijen van de staat de deur wijzen. Niettemin houdt De Wijkerslooth een slag om de arm: “Wij houden met alles rekening.”