De dreigende ontstadting van Amsterdam

Op 17 mei kunnen de Amsterdammers zich in een referendum uitspreken over de vorming van een stadsprovincie, waarbij hun stad zal opgaan in dertien zelfstandige gemeenten. Deze opdeling wordt een kamikaze-actie, voorspelt Geert Mak. Het moet wel fout gaan, want de ontwerpers ontkennen “de hechtheid van het sociale weefsel dat men stad pleegt te noemen”.

Het incident vond plaats in het jaar 1529. De stad Amsterdam was in een hooglopend conflict gewikkeld met Reinoud van Brederode, ambachtsheer van Osdorp, Sloten en Amstelveen over de vraag hoever het gezag van de stad reikte: mocht de Amsterdamse schout ook boeven vangen binnen het rechtsgebied van Amstelveen? Reinoud, “een Heer vol viguers, onvertsaecht en hochmoedich”, had de zaak hard gespeeld. Hij was naar het Hof van Holland gegaan, en bovendien had hij zijn landlieden verboden om nog langer kaas, boter, ganzen en hoenderen naar de Amsterdamse markt te brengen. Maar in 1529 kwam plotseling een einde aan deze slepende kwestie. Volgens het verhaal was Reinoud aan een dobbelspel begonnen met een paar Amsterdamse stadsbestuurders, en gaandeweg had hij daarbij “alle gelt dat hij bij sich hadde, tot sijn gouden keten toe” verspeeld. In een laatste poging legde hij, door het “voorgaende verlies ende wijn seer verhitt”, al zijn ambachtsheerlijkheden op tafel. Hij verloor, en de Amsterdammers haastten zich om hun winst in een officiële akte vast te leggen. Weer had de stad een stukje van haar omgeving aan zich gebonden, en dat kolonisatieproces zou zich nog eeuwenlang voortzetten: in 1896 werd de gemeente Nieuwer-Amstel geannexeerd, in 1920 werden de gemeenten Sloten, Buiksloot, Nieuwendam en Randsdorp ingelijfd, plus de dorpen Schellingwoude, Durgerdam, Holysloot en Watergraafsmeer, en nog in 1966 werd de Bijlmermeer bij de stad gevoegd.

Maar nu zijn de rollen omgekeerd. Het machtige, arrogante Amsterdam is van plan zich op te splitsen in dertien zelfstandige gemeenten, om zo de weg te banen voor de vorming van een veel grotere stadsprovincie, samen met veertien omliggende gemeenten.

Dit voorjaar zullen daarover de definitieve beslissingen vallen: bij het referendum op 17 mei aanstaande, bij de regering in Den Haag, en niet in de laatste plaats ook binnen het Amsterdamse gemeentebestuur. In tegenstelling tot wat naar buiten toe wordt gesuggereerd zijn echter een aantal essentiële kwesties - met name wat betreft de bevoegdheden van de nieuwe stadsprovincie - nog altijd niet geregeld. De uitkomst van dat besluitvormingsproces is, zeker wat Amsterdam betreft, van historisch gewicht. Terwijl gemeenten als Uithoorn, Purmerend, Beemster of Zaanstad binnen hun oude kaders blijven functioneren, heft Amsterdam zichzelf na ruim zeven eeuwen op als bestuurlijke eenheid. Daarna is er geen weg meer terug.

De vorming van een soort stadsprovincie rondom Amsterdam is op zich een vanzelfsprekende ontwikkeling. Eigenlijk is het zelfs niets anders dan een voortzetting van het oude kolonisatieproces van de stad, maar dan met andere middelen, en binnen een ander krachtenveld. Mensen leven immers niet meer alleen in steden of dorpen. Ze leven in regio's. Ze studeren in Amstelveen, ze werken in Zaanstad, ze brengen hun vrije tijd door in Amsterdam, ze wonen in Diemen. Ook de oude tegenstellingen tussen Amsterdam en de buitengemeenten zijn aan het vervagen: de typisch Mokumse familie tref je allang niet meer in de Jordaan, maar in Purmerend. Het is niet toevallig dat de NS binnenkort de doorgaande lijnen uit het noorden en oosten van het land niet meer via Amsterdam Centraal maar via Amsterdam-Zuid/WTC laat lopen. Dat zegt iets over de verandering in vervoerspatronen, en daarmee ook over het toenemende gewicht van de regio. Amsterdam is niet meer het vanzelfsprekende centrum, en evenmin is de stad nog een op zichzelf staande, strak begrensde eenheid.

Die situatie vraagt ook om nieuwe bestuursvormen. Schiphol in de Haarlemmermeer is nu al een van de belangrijkste motoren van de Amsterdamse economie, en wat de stad verder ook wil op het gebied van volkshuisvesting, werkgelegenheid en vervoer, zonder een goede samenwerking met de buurgemeenten wordt dat allemaal heel moeilijk. Nu leunen de buurgemeenten nog vaak sterk op de talloze Amsterdamse voorzieningen, maar bij een stadsprovincie zal de hele regio daarvoor ook gelijkelijk moeten gaan betalen. Bovendien is een stadsprovincie veel beter in staat de taken over te nemen die de Haagse ministeries de komende jaren naar verwachting zullen afstoten.

Het probleem is alleen de prijs die daarvoor betaald moet worden: het uiteenvallen van de stad in dertien kleine, zelfstandige gemeenten. Die opdeling is volgens de voorstanders noodzakelijk om binnen de nieuwe regio evenwichtige verhoudingen te scheppen. Men verwijst daarbij vaak naar het mislukte samenwerkingsverband in de Rijnmond, waar Rotterdam als enige grote gemeente een zodanig gewicht in de schaal legde dat er in feite twee kapiteins op het schip stonden.

Het probleem met de nu voor Amsterdam - en trouwens ook voor Rotterdam - gekozen oplossing is echter dat de verhoudingen nu eenmaal niet evenwichtig zíjn. De gelijkwaardigheid zal altijd een schijngelijkwaardigheid blijven. De bestuurlijke vraagstukken, het ambtelijk apparaat, de politieke cultuur, de uitvoerende diensten, het geld, de belangen, het is bij een stad van zevenhonderdduizend inwoners nu eenmaal van een andere aard en omvang dan bij een gemeente van zo'n twintigduizend zielen. Alle bestuurlijke constructies nemen niet weg dat Amsterdam nog altijd een stad is, een forse stad zelfs, de grootste van Nederland.

Amsterdam wil, om alle bange buren over de streep te trekken, zichzelf dus ontstadten. De angst voor de moloch van het Waterlooplein is, gezien de arrogantie en de vraatzucht van de stad in het verleden, alleszins begrijpelijk. Alleen is het offer dat Amsterdam nu moet brengen zó groot, dat het de vraag is of daaruit ooit gezonde en normale bestuurlijke verhoudingen kunnen voortvloeien. Daarbij doel ik nog niet eens op het zogenaamde 'Mokum moet blijven'-sentiment - hoewel sentimenten, loyaliteiten en emoties in de verhouding tussen burgers, politiek en bestuur niet onderschat moet worden. Maar wie praat over het overzichtelijker maken van bestuur en democratie en daarbij tegelijk het eeuwenoude referentiepunt van de burgerij - 'de stad' - opblaast moet wel over goede papieren beschikken. En het is de vraag of die er in voldoende mate zijn.

In de eerste plaats is daar de begrenzing van de toekomstige stadsprovincie. Er wordt in de propaganda gesproken over coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid, maar in werkelijkheid valt de belangrijke haven- en industrie-as Amsterdam-IJmuiden voor de helft buiten het gebied. Hetzelfde geldt voor de woningbouw: Almere is op dit moment dè bouwlokatie voor Amsterdam, maar tot de stadsprovincie behoort deze plaats niet. En wat het openbaar vervoer betreft: daarin denkt men tegenwoordig in gebieden die veel verder reiken dan de nu geplande provinciegrenzen - bijvoorbeeld het Gooi -, en sommige plannen omvatten zelfs de hele Randstad. In verhouding tot de taken die de stadsprovincie zich stelt zijn de grenzen van het gebied dus nogal vreemd en willekeurig getrokken. Ze zijn duidelijk meer bepaald door allerlei bestuurlijke grillen - Almere hoort bijvoorbeeld formeel tot Flevoland - dan door de realiteit.

Nu is de vorming van de stadsprovincie op 1 januari 1998 vrijwel zeker geen eindpunt. Het is op zijn hoogst een tussenfase in een proces van herindelingen en bestuurlijke reorganisaties dat pas over een jaar of vijftien, twintig zal zijn uitgekristalliseerd. Alle betrokkenen weten dat er nog veel meer gaat gebeuren. Geen van de desbetreffende bestuurders durft echter op dit moment het achterste van zijn tong te laten zien, uit angst voor positieverlies.

Zo gaat de hele regio het komende decennium een periode van grote bestuurlijke verwarring en onzekerheid tegemoet, op een moment dat iedereen waarachtig wel wat anders aan het hoofd heeft: er moeten hele nieuwe stukken stad gebouwd worden, er zijn grote infrastructurele werken op til, voor bepaalde groepen is de werkgelegenheidssituatie ronduit alarmerend en alles zal op alles moeten worden gezet om een snelle verpaupering van bepaalde stadsdelen te voorkomen.

De meeste topambtenaren en bestuurders besteden echter op dit moment het grootste deel van hun tijd en energie in de vorming van de stadsprovincie. Net als bij de instelling van de deelraden, enkele jaren geleden, luidt het motto op het Amsterdamse stadhuis alweer: terreinen afbakenen, ingraven, vechten, verdedigen, zonodig zoeken naar nieuwe functies en bovenal: afwachten. Zo zal het Amsterdamse bestuur, onder het mom van de ramen open, in werkelijkheid een periode ingaan waarin men voornamelijk met zichzelf bezig is.

Reorganisaties gaan meestal van 'au', en de voordelen worden dikwijls pas op langere termijn zichtbaar. Wie een project als de vorming van een stadsprovincie verdedigt, staat dus altijd zwak tegenover goedkope demagogie. Het gaat immers om grote, vage lijnen waarvan het nut pas na jaren zichtbaar wordt, terwijl de nadelen direct voelbaar zijn. Toch moeten ook bij dit soort processen doel en middelen met elkaar in overeenstemming blijven. Als een student vlak voor een zwaar examen besluit om zijn huis te gaan verbouwen hebben zijn vrienden ook het recht om 'ho' te roepen, ze hebben zelfs de plicht, als het echte vrienden zijn.

Het grootste knelpunt is echter niet de vorming van een stadsprovincie, maar het opsplitsen van de stad in dertien compleet zelfstandige gemeenten. Gewesten, stadsdelen, stadsprovincies, stadsstaten, het komt overal voor in de wereld, maar een dergelijk kamikazemodel is bij mijn weten nog nergens vertoond. De mogelijke winst van de hele operatie slaat namelijk gegarandeerd om in verlies wanneer “elk gemeentebestuur zijn eigen deuntje gaat spelen over zaken als winkelsluiting, horeca-vergunningen, kinderopvang, jeugdhulpverlening, toelating tot de kabel, grote evenementen, coffeeshops, brandweervoorschriften, werkloosheidsplannen, nieuwkomersbeleid, demonstraties, bouwvoorschriften (), straathandel, om over het gezag van de politie maar te zwijgen”.

Ik citeer hier de directeur Economische Zaken van de gemeente Amsterdam Harry Grosveld in NRC Handelsblad van 29 maart, die vervolgens de stadsprovincie vergelijkt met een dirigent zonder stokje. Grosveld bekritiseert in zijn artikel de opdelingsplannen van Rotterdam, maar in zijn eigen gemeente dreigt exact hetzelfde te gebeuren. Zo wordt het bijvoorbeeld mogelijk dat de winkeliers aan de ene kant van de straat onder een heel andere regime zullen vallen - vestigingsbeleid, winkelsluiting - dan de winkeliers aan de andere kant. Of dat de bijstandsuitkeringen in het ene deel van de stad gaan verschillen van die in het andere deel. De mogelijkheid dat er binnenkort in Amsterdam dertien Nelson Mandela-straten zijn is niet irreëel. De hervestiging van bedrijven - soms nodig bij bepaalde bouwplannen - wordt een stuk ingewikkelder doordat er in zo'n klein stukje stad veel minder ruilmogelijkheden zijn.

Al deze problemen vloeien voort uit dezelfde basisfout van de ontwerpers van het plan: de ontkenning van de hechtheid van het sociale weefsel dat men stad pleegt te noemen. Wat gebeurt er, om nog een voorbeeld te noemen, als het grondbedrijf, de geldmotor waarmee nu nog talloze onrendabele projecten in met name arme buurten worden gefinancierd, onder de nieuwe gemeenten wordt opgedeeld? Wie zorgt dan nog voor het evenwicht?

Of, zoals de pas afgetreden voorzitter van het deelradenoverleg Freek Salm onlangs opmerkte: wie regelt de opvang van daklozen, chronisch psychiatrische patiënten en prostituées na 1998, als het grote Amsterdam met zijn speciale potjes en zijn eigen, half informele netwerken is opgeblazen? Salm: “Buitenveldert zal zich niet hoeven te bekommeren om de opvang van zwervers. Het zijn de binnenstad, Oost of De Baarsjes waar deze vraag zich voordoet.” De vanzelfsprekende solidariteit die tussen de buurten van één stad bestaat, het sentiment-Amsterdam, het zal allemaal allemaal opnieuw bevochten moeten worden.

De upgrading van een stadsdeel tot een volwaardige gemeente kan dus tot de merkwaardigste problemen leiden. Dat komt omdat een stadsdeel op zich in wezen niets anders is dan een uitsnede uit de stad. Het aantal inwoners kan corresponderen met dat van een normale gemeente, dat betekent nog niet dat het een normale gemeente is. Daarvoor is de onderlinge afhankelijkheid met de andere delen van de stad simpelweg te groot.

Door deze manier van stedensplitsing krijgt het begrip 'gemeente' een inhoud die nooit in de grondwet bedoeld is, schrijft de Raad van State in een kritisch commentaar bij de wetten die moet leiden tot de stadsprovincie Rotterdam, en datzelfde geldt voor Amsterdam. En de Rotterdamse socioloog prof.dr. A.C. Zijderveld sprak in hetzelfde verband over het gevaar van een “bestuurlijke en sociologische verbrokkeling,() overkoepeld door een abstract-bureaucratisch provinciebestuur waar niemand zich mee kan identificeren, waar niemand warm voor loopt en dat geen kern, geen centrum en geen hart meer heeft”.

Daarbij komt nog eens de vraag wat er met de grote, uitvoerende diensten van de stad moet gebeuren: de GG en GD, het grondbedrijf, het openbaar vervoer, publieke werken, stadsontwikkeling. Vaak zijn dat grote, ambtelijke organisaties waar veel ervaring en kwaliteit is samengebald, en dat moet ook wel, want ze moeten soms enorme projecten van de grond kunnen tillen. Maar tegelijkertijd vormen ze, met hun in zichzelf gekeerde gewicht, een bedreiging voor alle omliggende gemeenten. De angst voor Amsterdam in de regio is niet in de laatste plaats een angst voor de ambtelijke diensten van Amsterdam.

Een deel van die diensten zal ongetwijfeld overgaan naar de stadsprovincie, al was het alleen al omdat de nieuwe gemeenten de salarissen van dit soort topambtenaren niet kunnen betalen. Maar de neiging om ze voor de rest te ontmantelen, te verzelfstandigen of te privatiseren is groot. Ten aanzien van bepaalde diensten is daar veel voor te zeggen: een deel van het Amsterdamse apparaat is inderdaad verouderd en verkalkt, en schreeuwt om een reorganisatie. Maar andere diensten draaien uitstekend, en de stad heeft hun know how, hun daadkracht en hun reputatie nu meer dan ooit nodig. Wat zijn de gevolgen als die hoogwaardige expertise wordt opgeknipt in dertien kleine brokjes? En wie controleert al die verzelfstandigde en half-geprivatiseerde diensten nog? Is dat de helderheid die de stadsprovincie belooft?

Nu zal de meeste soep niet zo heet gegeten worden. Er zullen zich in de praktijk vermoedelijk heel snel A- en B-gemeenten vormen, waarbij de kleinere B-gemeenten een groot aantal 'diensten' zullen afnemen van de A-gemeenten, de stadsprovincie en de verzelfstandigde instanties: de brandweer, de riolering, de gezondheidszorg, het gemeentelijke vervoer, het archief, noem maar op. Allerlei andere fricties kunnen en zullen worden ondervangen door afspraken en speciale regelingen. Alleen: was het niet juist de bedoeling om via de stadsprovincie eindelijk eens af te komen van de lappendeken aan overlegjes en gemeenschappelijke regelingen die het bestuur zo ondoorzichtig maakt?

Het grote probleem is echter dat de tot gemeente verheven stadsdelen wel één grote, nieuwe bevoegdheid erbij zullen krijgen: de macht om, als ze dat willen, te knoeien, te klooien, te zieken en te vertragen. De ervaringen met sommige stadsdeelbesturen - niet alle - zijn bovendien niet bepaald hoopgevend. Op dit moment kan de gemeente Amsterdam nog bepaalde zaken naar zich toe trekken door een bepaalde kwestie tot 'grootstedelijk project' uit te roepen, en alleen al omdat die mogelijkheid bestaat bindt een deelraad meestal wel in.

In theorie heeft een provincie ook de mogelijkheid om aanwijzingen te geven, maar dat zijn lange procedures en ze betreffen alleen het terrein van de ruimtelijke ordening. De stadsprovincies hebben een 'brede aanwijzingsbevoegdheid' nodig - bijvoorbeeld om verschillen in winkelsluiting te voorkomen - en de meest noodzakelijke kwesties zouden direct tot 'provinciaal project' moeten kunnen worden verheven. Voor de binnenstad zal bovendien een aparte status geschapen moeten worden, omdat veel van wat daar gebeurt verder reikt dan de belangen van de bewoners van de grachtengordel.

Het kabinet heeft echter dergelijke voorstellen vanuit zowel Amsterdam als Rotterdam vooralsnog afgewezen. Bij de staatssecretaris van binnenlandse zaken Van de Vondervoort staat het principe van de gemeentelijke autonomie voorop, ook van de nieuwe stadsgemeenten. Als de regering dat standpunt niet verandert kunnen we naar de veelbezongen slagvaardigheid van de beide nieuwe stadsprovincies fluiten. Al komt Den Haag op die manier natuurlijk wel van dat eeuwig lastige Amsterdam af.

“Wij blunderden maar voort, overeind gehouden door wishful thinking”, schreef de voormalige minister van defensie Robert McNamara over zijn Vietnambeleid, en de parallellen met de Amsterdamse stadsprovincie dringen zich onvermijdelijk op. Door de houding van de staatssecretaris dreigt zich zo langzamerhand een rampscenario te voltrekken, waarbij de voordelen steeds meer wegzinken tegen de zich opstapelende nadelen. De opsplitsing van Amsterdam zou alleen zin kunnen hebben als daartegenover een 'zware' stadsprovincie staat, die dankzij een groot aantal bevoegdheden de grootstedelijke taken ook werkelijk kan overnemen. Als Den Haag blijft kiezen voor een 'lichte' stadsprovincie is er voor Amsterdam echter geen twijfel meer mogelijk: dan is de prijs te hoog, dan is het middel in geen enkele overeenstemming meer met het doel. De integratie in de regio betaalt Amsterdam dan met een desintegratie van de stad zelf.

Het Amsterdamse referendum fungeert in deze hele context zo langzamerhand als een bizerre noodremprocedure. De formele waarde is de dubieus en bovendien is het moment slecht gekozen. Zo'n kans op regionale samenwerking komt niet snel meer terug. Maar juist op belangrijke onderdelen is de besluitvorming nog niet uitgekristalliseerd. Er is, bij alle twijfels, echter wel een ondergrens: als de stadsprovincie niet de bevoegdheden krijgt om een grote stad ook werkelijk te besturen kan het feest onmogelijk doorgaan.

De plannen om Amsterdam te splitsen zijn typerend voor een uit de hand gelopen overleg- en compromissysteem. De Amsterdamse bestuurders zijn dan wel niet door “verlies ende wijn seer verhitt”, maar er is wel iets soortgelijks aan de hand. Raad en college lijken al onderhandelend in een fuik te zijn gezwommen waaruit men zichzelf bijna niet meer kan losmaken. Nu Den Haag niet aan de noodrem trekt - de staatssecretaris maakt het allemaal zelfs nog veel erger - zullen de Amsterdammers dat zelf moeten doen.

De Amsterdamse bestuurders zullen hun propaganda moeten staken en eindelijk eens leiding moeten geven aan een werkelijk debat. En ze zullen, naast de uitslag van het referendum, ook hun eigen grenzen moeten trekken. In theorie kunnen regering en Tweede Kamer dat allemaal naast zich neerleggen, maar ze nemen daarbij wel een grote verantwoordelijkheid: een verknipte stad, ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen en een verziekte relatie tussen 'de politiek' en 'de burgers'.

Amsterdam is te groot en te kwetsbaar voor onzekere bestuurlijke avonturen waaruit geen weg terug is. Hoe hevig de buren ook roddelen, het is nog altijd beter een verloving vlak voor de bruiloft af te blazen, dan omwille van een mythe een ongelukshuwelijk binnen te stappen.