Overheid moet betekenis van partijen honoreren

Door de terugloop van het ledental van politieke partijen nemen ook hun inkomsten af. Zij willen daarom extra geld van de overheid. Een speciale wet inzake overheidssteun aan politieke partijen zou welkom zijn, vindt R.A. Koole. Maar dat moet dan wel gepaard gaan met een discussie over de plaats die partijen in het politieke bestel dienen in te nemen en het type partijen dat de overheid wenst te bevorderen. Partijen die zeggen de democratie te omarmen, dienen ook zelf intern democratisch te zijn.

Voordat de overheid de politieke partijen extra geld geeft, zou die overheid zich moeten bezinnen op de consequenties van steun. Welk type partij wil de overheid bevorderen? Welke vorm van overheidssteun is daarvoor het meest geschikt? En wat te doen met partijen die zich schuldig maken aan racisme? Voordat op deze vragen een zinnig antwoord gegeven kan worden is het noodzakelijk te bezien hoe in de loop der tijd de positie van politieke partijen in het Nederlandse bestel gewijzigd is.

Het moderne begrip van een politieke partij is in de tweede helft van de negentiende eeuw ontstaan, parallel aan de uitbreiding van het kiesrecht. Die nieuwe organisaties zijn later in de wetenschappelijke literatuur aangeduid met de term 'massa-partijen'. In Nederland was het de anti-revolutionair Abraham Kuyper, die als eerste het belang van massa-organisatie inzag. Andere groeperingen volgden zijn voorbeeld.

Teneinde het in de praktijk bestaande fenomeen van politieke partijen te verzoenen met het formele model van de parlementaire democratie, werden - niet alleen in Nederland - aan die partijen functies toegedicht, die het goed functioneren van die parlementaire democratie zouden bevorderen. Partijen zouden moeten zorgen voor een goede selectie van politici. Daarnaast dienden zij de massa van kiezers via vorming en scholing in het politieke bestel te integreren. Tevens moesten zij niet alleen fungeren als doorgeefluik of megafoon van onder de bevolking levende ideëen en wensen. Nee, zij dienden die wensen en ideëen ook tegen elkaar af te wegen op basis van hun visie op het algemeen belang.

Waar zulke zware eisen worden gesteld, moeten partijen wel teleurstellen. Teleurstelling over het functioneren van partijen is er altijd geweest. De Duitse 'Weimar-republiek' was het afschrikwekkend voorbeeld van wat er mis kan gaan met een stelsel, dat er op papier heel mooi democratisch uitziet. Alleen een fraaie grondwet helpt kennelijk niet.

In de westerse wereld, ook in Nederland, gingen er daarom vele stemmen op om de partijen aan nadere regelgeving te onderwerpen. Zowel de doelstelling als de interne organisatie van partijen dienden democratisch te zijn. De NSDAP van Hitler had laten zien wat er kan gebeuren, wanneer een massapartij niet democratisch is.

Maar die nadere regels kwamen er in Nederland niet. De overweging dat de overheid zich niet met de interne gang van zaken in partijen dient te bemoeien, bleek dominant. Nog steeds is ergeen speciale wet over partijen, ook al werd hier een aantal jaren geleden nog voor gepleit door een speciale commissie die door de toenmalige minister van binnenlandse zaken was ingesteld.

Ondertussen veranderde de positie van partijen grondig. Ze hebben zich, net als de kiezers losgemaakt van de zuilen. Dit betekent enerzijds dat de kiezers zich steeds vrijer zijn gaan bewegen op de electorale markt, zoals ook recente verkiezingsuitslagen hebben laten zien, anderzijds dat partijen steeds minder leden hebben gekregen en zich ideologisch minder van elkaar onderscheiden.

Politieke partijen zijn kwetsbaar geworden. Door de groei van het aantal 'zwevende kiezers' is hun taak enorm verzwaard, maar juist door de ontzuiling staan hun steeds minder middelen ter beschikking om die kiezers te bereiken. Partijen zijn sterk afhankelijk geworden van de media, waarop zij niet meer - zoals vroeger - een stevige greep hebben.

Door deze veranderingen heeft het type van de massapartij zijn beste tijd gehad. In de wetenschappelijke literatuur wordt gesproken van mogelijke ontwikkelingen naar 'catch-all partijen' of 'electoraal-professionele partijen', waarvan de kenmerken zijn: een sterke gerichtheid op kiezers in plaats van op leden, en een ont-ideologiseerde en geprofessionaliseerde partijtop, die weinig te duchten heeft van de invloed van de partijleden.

In 1992 constateerde ik dat dergelijke typeringen aan de Nederlandse partijen (nog?) niet volledig recht doen. Ik heb ze toen omschreven als 'moderne kaderpartijen', met weinig leden en evenzeer een sterke electorale gerichtheid, maar nog met een voldoende mate aan interne partijdemocratie, waardoor de partijtop weliswaar domineert, maar ook verantwoording schuldig is aan de actieve leden, het partijkader.

Die 'moderne kaderpartij' is echter geen vast gegeven. Ook de Nederlandse partijen kunnen zich ontwikkelen in de richting van 'catch-all partijen' of partijen van het 'Greenpeace-model', zoals Bart Tromp onlangs opperde naar aanleiding van de toestand in de PvdA. De vraag is echter of wij dat ook willen.

Het is uit het oogpunt van electorale effectiviteit misschien verleidelijk voor partijen om zich te bedienen van tactieken waarmee een Sylvio Berlusconi in Italië of een Ross Perot in de Verenigde Staten successen hebben behaald. Hun respectieve 'bewegingen' werden professioneel geleid, maar de aanhangers hebben vrijwel niets te vertellen over de koers van de 'partij'. Mijn stelling is echter dat partijen die zeggen de democratie te omarmen, ook zelf intern democratisch dienen te zijn.

Wat is in dit opzicht de verantwoordelijkheid van de overheid? De laatste decennia valt een tweetal zaken op: ten eerste een toenemende financiële steun aan partijen; en ten tweede een proces van 'sluipende codificatie' van partijen, zonder dat dat tot nog toe tot specifieke wetgeving heeft geleid. In het licht van de eerder geconstateerde kwetsbaarheid van partijen en gegeven de drastische achteruitgang van hun ledental, is het niet verbazingwekkend dat partijen zich tot de staat hebben gewend voor hulp.

En de staat hééft geholpen. Eerst kwam er zendtijd op radio en televisie. Vervolgens werd de 'schadeloosstelling' van Tweede-Kamerleden in 1968 drastisch verhoogd en kregen zowel individuele Kamerleden als fracties geld om zich van assistentie te voorzien. Tenslotte werd er in de jaren zeventig overheidsgeld verschaft voor specifieke doelen: wetenschappelijk werk, vorming en scholing en jongerenwerk en sinds 1990 ook voor vorming en scholing in zusterpartijen in Oost-Europa. Door die doelsubsidies nam de bemoeienis met het intern functioneren van partijen toe.

Het effect van dergelijk overheidsoptreden op de partij moet niet worden onderschat. Is het toevallig dat D66, die principeel tegen categorale organisaties was omdat jongeren of vrouwen volwaardig lid zijn van de partij, uiteindelijk toch een jongerenorganisatie in het leven heeft geroepen en geen vrouwenorganisatie? Zou de PvdA haar Rooie Vrouwen zo makkelijk hebben opgeheven als er een structurele subsidie voor vrouwenorganisaties zou hebben bestaan?

Alle partijen hebben nu wetenschappelijke bureaus. Dat was voor de introductie van dat soort subsidie alleen voorbehouden aan enkele grote partijen. De bemoeienis van de overheid gaat nog verder. Sinds 1989 moeten partijen volgens de Kieswet verenigingen zijn met volledige rechtsbevoegdheid. Dit betekent dat zij onderworpen zijn aan het verenigingsrecht, zoals neergelegd in het Burgerlijk Wetboek. En juist dat verenigingsrecht is sinds de jaren zeventig nogal gewijzigd in de zin, dat de wetgever allerlei eisen stelt aan de interne organisatie van verenigingen, en dus ook aan partijen.

Het zou de overheid sieren een einde te maken aan de situatie waarin formele doctrine en feitelijke praktijk zo uiteenlopen. Erkenning van de speciale plaats van partijen in het politieke bestel door middel van speciale wetgeving ligt daarom voor de hand. Door de armlastige situatie waarin partijen zich bevinden, zal die wet er wel komen: het hemd is immers nader dan de rok.

Een speciale wet inzake overheidssteun aan politieke partijen, zou wel gepaard moeten gaan met een discussie over welke plaats partijen in het politieke bestel dienen in te nemen, over welk type partijen de overheid wenst te bevorderen en over de mogelijke gevaren van al te grote afhankelijkheid van partijen van overheidssubsidie.

Impliciet is een deel van een antwoord al gegeven. Door de verenigingseis te stellen in de Kieswet, gaat de overheid er vanuit dat partijen leden dienen te hebben, dat deze leden invloed moeten kunnen uitoefenen op de interne gang van zaken, en dat de partijleiding verantwoording aflegt van haar activiteiten aan de ledenvergadering. Ik denk dat die verenigingseis een goede zaak is. Van enige controle op dit punt is echter vooralsnog geen sprake.

Een ander antwoord is gegeven door de keuze voor doelsubsidies. Partijen worden kennelijk niet beschouwd als electorale machines, maar als ideëen-producerende en politiek-vormende instanties. De vraag is echter hoe lang dit stand houdt.

De druk is groot om partijen rechtstreeks subsidies te geven en dan zonder al te grote beperkingen inzake de besteding ervan. Vaak wordt daarbij verwezen naar Duitsland. Dat land begon als één van de eerste landen ter wereld politieke partijen van overheidsgeld te voorzien. De situatie van voor de oorlog, toen Hitler met steun van grote giften uit delen van het bedrijfsleven zijn imperium wist op te bouwen, moest voorkomen worden. Liever geld van een democratisch gecontroleerde overheid dan van niet te controleren private grote geldschieters, was het devies.

Het argument voor de overheidsfinanciering ligt in de erkenning dat partijen bij de grondwettelijk voorgeschreven verkiezingen een belangrijke rol spelen door kandidaten te stellen en kiezers in een campagne te mobiliseren om naar de stembus te gaan. De Duitse Wahlkampfkostenerstattung is gerelateerd aan het aantal stemmen dat een partij weet te vergaren. Nederlandse partijen zullen proberen ook rechtstreeks gelden te krijgen om de kosten te bestrijden die zij maken voor de grondwettelijk voorgeschreven verkiezingen.

Het probleem is echter in hoeverre men nog van een gecontroleerde overheid kan spreken, wanneer het om geld gaat voor partijen die daar via hun vertegenwoordigers zelf over beslissen. Bovendien: wil de overheid wel dat partijen zich voornamelijk als electorale machines manifesteren of hebben zij ook een informerende en vormende rol?

Verder kan men zich afvragen of de afwezigheid in Nederland van grote financiële schandalen waar partijen bij betrokken zijn, misschien niet ook iets te maken heeft met de wijze waarop partijen gefinancierd worden. Nederland wordt langzamerhand uniek in dit opzicht. Het zou heel goed kunnen dat door de beperkte beschikbaarheid van middelen, partijen gedwongen zijn betrekkelijk kleine partijapparaten te onderhouden, die juist door hun geringe omvang ook geen grote kapitaalbehoefte hebben. En wanneer de kapitaalbehoefte betrekkelijk gering is, kan de verleiding om middelen uit dubieuze bron aan te nemen makkelijker worden weerstaan.

De conclusie is dus om zeer voorzichtig om te gaan met overheidssubsidiëring van partijen door middel van rechtstreekse lump-sum-financiering. Liever doelgebonden subsidies, al kunnen de doelen wat ruimer geformuleerd worden. Die doelsubsidies mogen wat mij betreft ook rechtstreeks aan partijen gegeven worden, maar dan wel op voorwaarde dat de financiën van partijen onderworpen worden aan controle door de Algemene Rekenkamer.

Subsidies voor wetenschapelijke instituten zouden indirect, dat wil zeggen via een stichting, gegeven moeten blijven worden, omdat die instituten niet alleen van belang zijn voor het interne debat in partijen, maar ook voor het algemene publieke debat en dus een zekere zelfstandigheid ten opzichte vande partijorganisaties moeten hebben.

Een vraag die aan deze problematiek gekoppeld is, is of alle in het parlement vertegenwoordigde partijen ook in aanmerking moeten komen voor overheidssubsidie. In beginsel is het antwoord hierop positief. Zeer principieel is echter de vraag of ook politieke partijen, die zich schuldig maken aan racisme of een andere vorm van discriminatie, financieel gesteund moeten worden.

Nederland heeft het verdrag tot uitbanning van alle vormen van racisme ondertekend. Volgens dit verdrag mag de Nederlandse overheid geen organisaties (financieel) steunen, die zich schuldig maken aan racisme. De cruciale vraag hierbij is wanneer het vast staat of een partij zich daaraan schuldig maakt. Tot nu is voor de lijn gekozen dat de subsidie vervalt zodra de partij door de civiele rechter verboden en ontbonden is. Maar dat is een zo zwaar middel, dat het daar niet snel van komt. Ondertussen blijft een partij als de Centrumdemocraten subsidie ontvangen.

Te overwegen valt de verschillende vormen van overheidssteun ook stop te zetten wanneer een partij weliswaar nog niet is verboden en ontbonden, maar wel door een strafrechter is veroordeeld vanwege racisme. Elke veroordeling van een partij door de strafrechter zou stopzetting van de steun voor een periode van bijvoorbeeld vier jaar ten gevolge moeten hebben. In dit voorstel is het nog steeds de rechter, en niet de politiek zelf, die hierover beslist, terwijl al wel aan de verdragseis tegemoet gekomen kan worden.