Controverses over verlenging NPV-verdrag; Nucleair duel van 'haves' en 'have-nots'

De dreiging van een nucleair duel tussen Rusland en de Verenigde Staten is na het einde van de Koude Oorlog en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie afgenomen, maar de angst voor verdere verspreiding van kernwapens is slechts gegroeid. Technologische vooruitgang en verbreiding van expertise hebben nucleaire wapens binnen het bereik van een groeiend aantal kleinere landen of dwergstaten gebracht.

De opkomst van nucleaire smokkel wekt bij velen, vooral de VS, het schrikbeeld op dat de dreiging, eens gesymboliseerd door supermachten met hun reusachtige silo-velden, zich verplaatst naar zogeheten “schurkenlanden” en kleine koffertjes. Vijftig jaar na de eerste nucleaire aanval, op de Japanse stad Hiroshima, blijft “de bom” voor verscheidene regeringen de belangrijkste garantie van hun macht of plaats op de wereldkaart, vooral voor landen die onzeker zijn over hun veiligheid in de eigen regio of daarbuiten.

Toch is het aantal kernwapenlanden kleiner dan in het begin van het nucleaire tijdperk werd voorspeld. De vijf vaste leden van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties - de VS, Rusland, China, Groot-Brittannië en Frankrijk - zijn officiële kernwapenmogendheden, terwijl Noord-Korea, Israel, Pakistan, India, Iran en Irak tot de stiekeme bezitters of bouwers worden gerekend. Daarmee blijft het aantal lager dan de vijftien à twintig, die president John F. Kennedy in 1963 binnen twaalf jaar aannemelijk achtte.

Wellicht is het niet de meest tot de verbeelding sprekende bloklettercombinatie van het diplomatieke leesplankje, maar het NPV, het Non-proliferatieverdrag, is een van de voornaamste hindernissen voor een grotere verspreiding van kernwapens. Vanaf maandag zijn de internationale schijnwerpers vier weken lang gericht op een conferentie in New York, waar de 175 tot nu toe aangesloten landen moeten beslissen over een verlenging van het NPV.

Het uit 1970 stammende verdrag loopt af, en de grote vraag is nu: moet het voor onbepaalde tijd en onvoorwaardelijk worden verlengd, of voor een beperkte periode van pakweg vijf, tien of 25 jaar en op welke voorwaarden dan? “Het is buiten kijf dat het verdrag wordt verlengd”, zei vorige week Jayantha Dhanapala, de ambassadeur van Sri Lanka in de VS en voorzitter van de conferentie. “Voor hoe lang is een andere vraag.”

Het antwoord moet een belangrijke bijdrage leveren aan de internationale veiligheid en stabiliteit in de volgende eeuw. De VS beschouwen non-proliferatie als een hoeksteen van hun buitenlands beleid. En de afgelopen maanden heeft de Amerikaanse regering de diplomatieke lobby voor een onbepaalde en onvoorwaardelijke verlenging van het NPV naar de hoogste versnelling geschakeld, met steun van de meeste West- en Oosteuropese landen. Een kortere verlenging wordt niet wenselijk geacht, omdat dit slechts potentiële kernwapenmogendheden zou stimuleren tot clandestiene plannen.

Maar een gelopen race is de NPV-conferentie niet. Veel Derde-wereldlanden hekelen het in hun ogen discriminerende onderscheid in het verdrag tussen de vijf haves en de have-nots, dat de inmiddels gedateerde internationale krachtsverhoudingen van 1970 weerspiegelt. De haves mogen bezitters blijven en hoeven hun nucleaire materieel niet bloot te stellen aan inspectie door het Internationale Agentschap voor Atoomenergie (IAEA). De have-nots echter beloven tot in lengte van jaren geen kernwapens aan te schaffen en krijgen in ruil daarvoor hulp en controles van het IAEA aan hun civiele installaties en splijtstoffen.

Bovendien hebben de haves volgens de have-nots, aangevoerd door Indonesië, Iran en Mexico, geen werk gemaakt van de belofte om hun kernwapenarsenalen te verminderen. De reducties van kernwapens voor de lange afstand van Rusland en de VS met tweederde naar elk 3.500 stuks in het jaar 2000, zoals afgesproken in de START 1- en START 2-verdragen, kunnen de kritiek geenszins verzachten. De niet-gebonden landen willen een sterkere belofte tot ontwapening, stevige garanties voor militaire steun, een algeheel verbod op kernproeven en een einde aan de produktie van splijtbaar materiaal. Veel van deze verlangens zijn inmiddels bespreekbaar, ook voor de VS, maar worden nog door verschillende internationale coalities geblokkeerd.

Het NPV belooft “algehele en volledige ontwapening”, maar volgens tegenstanders van verdere of zelfs algehele opruiming van kernwapens zou dit schurken alleen maar vrij baan geven, doordat de kernwapenindustrie toegankelijker is geworden en waterdichte controle niet bestaat. Vooral de VS zijn bevreesd voor nucleaire ambities van kleine landen, en hebben daarom kernwapenmateriaal overgenomen van voormalige Sovjet-staten als Kazachstan, Wit-Rusland en de Oekraïne, die inmiddels zijn toegetreden tot het NPV.

Bij wijze van tranquillizer voor de niet-gebonden landen in de aanloop naar de conferentie nam de Veiligheidsraad deze week een resolutie aan van de vaste leden, de haves, waarin de niet-bezitters bij een eventuele nucleaire aanval uiteenlopende niet-militaire assistentie wordt toegezegd; een handvol niet-gebonden landen stemde morrend mee met de in hun ogen vage resolutie. En vorige week gaven de vijf haves in hun hoofdsteden ook al verklaringen uit, waarin zij beloofden geen nucleaire wapens te gebruiken tegen de andere niet-kernwapenlanden binnen het NPV.

Het optimisme in het Westen over de haalbaarheid van een onbepaalde verlenging is er niet door afgenomen. “Ik vind het vooruitzicht vrij gunstig en het wordt nog steeds gunstiger”, zei deze week John Holum, directeur van het Amerikaanse bureau voor wapencontrole en ontwapening. Volgens het huidige aantal van 175 verdragspartners is een meerderheid van 88 voldoende voor onbepaalde verlenging. Deze aantallen wijzigen nog omdat zich van de circa vijftien niet-ondertekenaars nog nieuwe NPV-leden zullen aanmelden tussen nu en de stemming half mei. Holum zei dat de VS al stevige toezeggingen hadden van meer dan tachtig landen en geloofde dat er nog meer dan genoeg andere landen zouden overhellen naar steun. “Het Westen heeft een meerderheid, maar inderdaad, de strijd is nog niet gestreden”, beaamt een Nederlandse diplomaat in New York.

De tegenstanders van onbepaalde verlenging krijgen vier weken de tijd om hun grieven te uiten, al zijn ze niet verenigd in hun oppositie. Veel zal afhangen van het feit of de niet-gebonden landen in onderlinge bijeenkomsten in staat zijn een gemeenschappelijk standpunt te formuleren.

Wat ook de uitkomst is, de conferentie zal de fragiele kanten in het NPV niet wegnemen, of de nucleaire ambities van sommige landen temperen. Latijns Amerika, Zuid-Afrika en de voormalige Sovjet-Unie hebben bijvoorbeeld de afgelopen jaren dankzij het NPV een trend van nucleaire ontwapening ingezet. Maar lang niet overal correspondeert de wereldwijde doelstelling van het NPV met de regionale machtssituatie, en wordt het verdrag ondermijnd.

De drie zogeheten 'drempellanden' Israel, India en Pakistan weigeren om uiteenlopende geo-politieke redenen het NPV te ondertekenen: zij hebben met oogluikende toestemming van de grote mogendheden een eigen nucleair potentieel opgebouwd, dat volgens deskundigen (bijna) operationeel kan worden geacht. India en Pakistan zijn twee erfvijanden. Israel voelt zich omgeven door een aantal gezworen vijanden en schermt daarom zijn nucleaire arsenaal af. Egypte op zijn beurt heeft gedreigd tegen verlenging voor onbepaalde tijd te stemmen als Israel niet belooft toe te treden.

Een hoofdstuk apart zijn de “schurkenlanden”, die de Amerikaanse hoogleraar Michael Mandelbaum in het voorjaarsnummer van Foreign Affairs nog eens opsomt: Noord-Korea, Iran, Irak “en soms Syrië, Libië en Algerije”. Ze zijn allemaal lid van het NPV, maar ze zijn tevens betrapt bij of verdacht van pogingen een kernbom te bouwen. Ze willen hun regionale invloed uitbreiden, en internationaal bestaat er grote consensus dat hun eventuele nucleaire expansie moet worden gesmoord.

Maar zien de IAEA-controleurs wel genoeg? Na de Golfoorlog bleek immers dat Irak min of meer onder de neus van het IAEA had gewerkt aan een nucleair militair programma, waardoor de falende controles in het NPV-verdrag aan het licht kwamen. Voorts konden IAEA-teams in een aantal door Noord-Korea opgegeven nucleaire installaties vaststellen dat het land zich daar aan het NPV hield. De VS en andere landen gaan er echter van uit dat Pyongyang al vóór zijn lidmaatschap van het NPV (1985) in niet-geregistreerde installaties heeft gesleuteld aan een eigen kernwapen. En momenteel bestaan er spanningen tussen Rusland en de VS over de voorgenomen Russische leverantie van nucleaire reactoren aan Iran, omdat de Amerikanen vrezen dat Iran aan een nucleair militair programma werkt. Daarmee bewijzen de “schurkenlanden” zowel de kracht als de zwakte van het NPV.