Fundament onder de Betuwelijn is nogal broos

Het kabinet besluit waarschijnlijk nog deze maand tot de aanleg van de Betuwelijn. Op drie essentiële onderdelen - maatschappelijk belang, internationale infrastructuur en Europees vervoersbeleid - is volgens Hugo B. Roos meer bewijs nodig om een investering van zoveel miljarden te rechtvaardigen.

De commissie-Hermans heeft stellig de discussie over de Betuwelijn nieuwe impulsen gegeven. Voor een min of meer integrale beoordeling van haar adviezen sta ik stil bij drie pijlers.

De eerste pijler betreft de vraag of met de aanleg van de Betuwelijn een maatschappelijk belang wordt gediend. Eerder heb ik de aandacht gevestigd op het te verwachten onaantrekkelijke commerciële aanbod van de spoorwegmaatschappijen voor diverse potentiële marktpartijen die van de Betuweroute gebruik zullen mogen maken (NRC Handelsblad, 22 oktober 1993).

Inmiddels is er op dit punt enig zicht op verbetering. NS Cargo heeft tot nu toe aan enkele zeerederijen aanvaardbare voorstellen gedaan. Dat heeft ertoe geleid dat een aantal shuttle-treinen op dit moment succesvol 'draait'. Eén zwaluw maakt echter nog geen zomer. Er dient nog zeer veel meer commercieel bewijs te worden geleverd vooraleer de conclusie gerechtvaardigd is dat de beheerder het geschenk van zoveel miljarden waard is. Een bank zou dergelijke garanties immers ook vragen.

De tweede pijler gaat over een beoordeling van de uitspraken van de commissie-Hermans vanuit het perspectief van de infrastructuurpolitiek. Daartoe behoren de aansluiting op het 'Transeuropese' infrastructuurnetwerk en de nieuwe plaats van de spoorweginfrastructuur in het commercieel ontkoppelde of ontvlochten spoorwegbedrijf.

De derde pijler betreft de nationale en internationale vervoerspolitiek. Daartoe behoort de vraag of en in hoeverre de voorstellen in lijn zijn met de nationale en Europese vervoerspolitieke discussie over marktordening, concurrentieverhoudingen en tarieven.

Het milieu reken ik niet tot een der pijlers. Ik vind dit aspect weliswaar van veel gewicht en waarde, doch het is een afgeleide van elke beleidskeuze. De milieudiscussie kan nooit leiden tot de beslissing niets te doen. De gedachte problemen 'over de schutting' te kunnen of willen gooien, behoort geen richting aan het handelen van een overheid te geven.

Achtereenvolgens ga ik nader op de genoemde drie pijlers in.

Eerst het maatschappelijk belang. Dit kan men omschrijven als de bijdrage van het project aan algemeen erkende nationale doelstellingen. Nederland is een 'open huishouding' met talloze contacten met het buitenland. De commissie onderkent die positie, maar besteedt er verder weinig of geen aandacht aan.

De onlangs door Bomhoff gepubliceerde macro-economische analyse gaat in op een van de aspecten van de nationale doelstelling, namelijk de nationale boterham. Maar van het door hem aangereikte meel valt nauwelijks micro-economische koek te bakken. Zijn methodiek is orgineel, maar niet goed te begrijpen. Ik houd me bezig met de toenemende vervlechting van de Europese economieën en de daaruit volgende verantwoordelijkheden van Nederland in termen van benodigde infrastructuur.

Het Nederlandse belang liet zich wellicht een tiental jaren geleden nog samenvatten onder de titel “de distributiefunctie verschaft ons een goedbelegde boterham en verdient derhalve alle aandacht”. Tegenwoordig kan men ook andere geluiden beluisteren. Een ochtenblad schreef zelfs over een vrije-tijds-maatschappij versus een distributie-boterham. Daarmee wordt geen recht gedaan aan de belangen van Nederland in internationaal verband.

Op lange termijn dienen immers van elk land offers te worden gevraagd als het gaat om het in stand houden van de Europese positie in mondiaal verband. Nederland kan zich nauwelijks veroorloven verantwoordelijkheden ten aanzien van het infrastructuurbeleid naast zich neer te leggen. Een eenzijdige Nederlandse specialisatie kan door de grote landen niet geaccepteerd worden.

Zwitserland kan wat dat betreft als lichtend voorbeeld worden gezien. Het land getroost zich op infrastructureel gebied veel investeringen. Het begrijpt dat de transitofunctie van het land bijzondere verplichtingen schept. Daarenboven houdt het de toeristische functie nauwlettend in het oog. De lange-termijnzorg voor deze belangrijke dragers van de nationale welvaart maakt het land tot ver over de grenzen bekend. Elk Europees land kan daarop zijn eigen beleid afstemmen.

Nederland doet er goed aan eenzelfde beeld te scheppen. Zwitserland kan tot op zekere hoogte iets gemakkelijker haar infrastructurele wil aan Europa opleggen dan Nederland of België. Het is echter al duidelijk, dat de Europese commissarissen, ofschoon Zwitserland geen lid is van de Europese Unie, terdege rekening houden met de mening van Zwitserland in infrastuctuurkwesties van Europese kaliber. Dat kan van Nederland, ofschoon het lid is, niet in die mate worden gezegd.

De tweede pijler betreft het infrastructuurbeleid in algemene zin en de aansluiting op het 'Transeuropese netwerk' van spoorwegen, waarvan de Betuwelijn deel uitmaakt. De commissie schrijft: “Stilgestaan zou moeten worden bij de vraag of beleidsmatig op Europees niveau tot enige afstemming van investeringen en vervoersstromen valt te komen over die havens die voor de verwerking het beste geschikt zijn respectievelijk met behulp van de overall-gezien beste infrastructurele oplossingen.”

Hierin kan worden herkend dat de bestuurlijke rek in Nederland ten aanzien van het ondernemen van majeure infrastructuurprojecten er bijna uit is. Vroeger zou Nederland hiermee bedoeld hebben, dat Rotterdam moest groeien en dat andere Europese havens niet kunstmatig gesubsidieerd dienden te worden. Nu moet men eruit opmaken, dat Nederland aan andere landen de suggestie doet om onze problemen over te nemen en juist te investeren in de infrastructuur. Zou dit kunnen duiden op de wens toch maar het moede bestuurlijke hoofd in de schoot te leggen en de problemen over de schutting te gooien in de richting van Hamburg en Antwerpen?

De vraag is of Nederland zich bewust is van zijn verantwoordelijkheid voor de Europese bevolking en bedrijven. Dit aspect van de discussie, dat samenhangt met wat men wel noemt de studie van de lifeline-logistics van gemeenschappen, krijgt een steeds duidelijker betekenis. Uit het citaat blijkt onvoldoende dat met dit aspect rekening is gehouden. Men kan immers niet ontkennen dat Nederland voor Europa een poort van levensbelang is geworden. Als men die verantwoordelijkheid voelt, dan zou juist overleg met andere landen worden aanbevolen.

Belangrijk is in dit verband tevens de overweging, dat lifeline-logistics weliswaar een politiek onderwerp is, doch eveneens allerlei economische aspecten heeft. Er lijkt geen directe aanleiding tot zorg omtrent de verzorging van Europa, indien de ondersteuning van de Europese lifelines wordt overgelaten aan creatieve ondernemers.

Op dat terrein komt nu het volgende element in de discussie. Een aantal overheden van typische doorvoerlanden lijkt ertoe te willen overgaan om de handelingsvrijheid van met name wegvervoerders te beperken. Dat zal in eerste instantie leiden tot een duurdere transportdienst van en naar het achterland. Maar omdat de transportkosten in het algemeen slechts een gering deel van de kosten van het eindprodukt vormen, is het effect op de totale welvaart waarschijnlijk beperkt en kan het effect op het welzijn netto positief uitvallen. In tweede instantie echter lijken mij de effecten op de ondernemers in de verschillende markten bijna onvoorspelbaar. Een duurder wegvervoer in geheel Europa is in logistiek opzicht te verkiezen boven een onzekerder logistieke dienstverlening van spoorwegmaatschappijen.

De redenering verloopt ongeveer als volgt. In de afgelopen honderd jaar heeft de economische ontwikkeling van Europa zich vooral weten te grondvesten op een adequate infrastructuur, waarbij zowel ten behoeve van de Europese export als import natuurlijke voordelen hebben geleid tot een oriëntatie van de afwikkeling van de vervoersstromen van en naar Europa via met name Rotterdam. De lage transportkosten per eenheid gewicht op de Rijn heeft geleid tot een grote mate van afhankelijkheid van een groot aantal Duitse ondernemingen van de transportmogelijkheden via de Rijn. Die afhankelijkheid neemt overigens af naarmate de Europese grondstoffenverwerkende industrie om allerlei andere redenen, maar ook om transporteconomische redenen, in de ijzige wind van de wereldwijde concurrentie komt te staan en relatief en absoluut in betekenis afneemt.

Daar is een ander soort afhankelijkheid voor in de plaats gekomen. Met het verdwijnen van grote delen van de Europese industriële infrastructuur werd Europa afhankelijk van de import van gerede produkten en halffabrikaten uit andere werelddelen. Vanwege het feit dat in halffabrikaten en eindprodukten ruwweg gesproken meer toegevoegde waarde zit dan in grondstoffen, kan men stellen dat handelaren meer behoefte hebben aan nauwkeurig bestuurde logistieke ketens, omdat immers de risico's toenemen. Voor grondstoffen geldt mutatis mutandis hetzelfde als door schaalvoordelen in het zeetransport en de binnenvaart de verhandelde hoeveelheden eveneens toenemen.

Het betekent in alle gevallen, dat het Europese bedrijfsleven in zekere mate afhankelijk is van het adequaat functioneren van de infrastructuur die wordt onderhouden door de mainport Rotterdam en in samenhang daarmee ook de luchthaven Schiphol voor wat betreft de positie in logistieke noodverbanden voor dezelfde logistieke ketens van halffabrikaten en eindprodukten.

De verantwoordelijkheid van de Nederlandse infrastructuurbeheerders dient niet te worden onderschat, doch ook niet te worden overschat. Er is voldoende concurrentie tussen de verschillende mainports in Europa om verladers een redelijk alternatief te bieden. Doch niet ontkend kan worden, dat de verhoudingen gevoeliger komen te liggen als de capaciteitsgrenzen van de mainports in zicht komen.

De derde pijler van de discussie over de Betuwelijn betreft de vervoerspolitiek in Europees verband. Daar waar de Betuwelijn spoorwegdiensten zal faciliteren, dient rekening te worden gehouden met de positie van die diensten ten opzichte van concurrerende diensten. Ook het prijsvormingsvraagstuk van infrastructuurdiensten is nog niet opgelost. Dat is op theoretische gronden ook niet te verwachten. Elke keuze daaromtrent is aanvechtbaar.

Een groot probleem is en blijft de coördinatie. Het is het vraagstuk van de positie van de verschillende vervoerswijzen ten opzichte van elkaar in het bieden van transportvoorzieningen. In het verleden was het wegvervoer er voor de korte afstanden, het spoorvervoer voor de langere afstanden. De binnenvaart was er voor specifieke vervoeren tussen plaatsen aan het water.

Tegenwoordig is de coördinatie steeds minder een vraagstuk dat overheden tot het hunne rekenen. Het wordt opgelost door ondernemingen die naar optimale combinaties zoeken van weg- en spoorvervoer en binnenvaart. Zij bepalen in hoge mate de positie van met name het spoor en de binnenvaart in het internationale vervoer van bijvoorbeeld containers. Het zijn veelal grote expediteurs, zeerederijen en groupeurs die dit speelveld hebben betreden. Prijsveranderingen in het vervoer hebben op korte termijn niet zoveel effect op die netwerken als veranderingen in de betrouwbaarheid van de afzonderlijke schakels. Als die prestatie zakt, dan gaat het gebruik achteruit. In dit verband mag verwacht worden, dat het gebruik van de Betuwelijn niet zozeer van prijsmaatregelen in het wegvervoer afhangt, alswel van de betrouwbaarheid en de regelmaat van het vervoer.

Dat brengt me op het tarievenbeleid. In het kader van de liberalisatie van de transportmarkten in Europa mag verwacht worden, dat de discussie over wat juiste tarieven zijn voor de diensten van vervoersondernemingen juist in mindere mate onderwerp van discussie van overheden zullen zijn dan van ondernemingen.

Het voorstel van de commissie-Hermans om op dit punt een voorschot te nemen op de discussie in Brussel lijkt mij uiterst voorbarig. Grote delen van de transportmarkt kennen al tarieven die gebaseerd zijn op de werking van de markt onder omstandigheden van bijna volledig vrije concurrentie. Daar hoeft de overheid zich, anders dan onder buitengewone omstandigheden, weinig zorgen over te maken. Afwenteling van infrastructuurkosten in tarieven zal dan ook nauwelijks mogelijk zijn. Dat element had de commissie-Hermans moeten overwegen.

De commissie-Hermans heeft goed werk verricht. De drie pijlers van het Betuwebeleid dienen echter nog een zorgvuldige afwerking te krijgen alvorens er een spoorlijn op kan worden gebouwd.