Met Europa komt het wel goed

Pessimisme over de voortgang van de Europese integratie viert hootij. De huidige stagnatie is volgens Jan Werts echter niets bijzonders. Zij past is het patroon dat zich na elke sprong voorwaarts aftekent. De contouren van een nieuwe doorbraak tekenen zich reeds af.

De afgelopen maanden is met name op de opiniepagina's van deze krant uitvoerig geschreven over de toekomst van de Europese Unie en de positie van Nederland daarbinnen. In het algemeen zijn de auteurs nogal pessimistisch. Omdat de regeringen van de leidende EU-regeringen hun soevereiniteit niet willen overdragen, voorziet men de komst van een op intergouvernementele leest gezet Europa.

“Daarbinnen geldt het recht van de sterkste”, aldus A.P. van Walsum (NRC Handelsblad, 15 februari) die de toekomstige EU daarom als “een jungle” ziet. R. Havenaar kiest voor Frans-Duitse samenwerking als motor voor de integratie, maar vreest tegelijk “het ongunstige perspectief dat de EU verdeeld zal raken in een door Parijs geleide Zuidwestelijke groep en een Noordoostelijk kamp dat wordt aangevoerd door Bonn” (NRC Handelsblad, 4 februari). A.H.J.W. van Schijndel (NRC Handelsblad, 11 maart) sabelt zowel de Franse als de Duitse prioriteiten voor de komende jaren als onhaalbaar neer. Volgens hem zal de Intergouvernementele Conferentie (IGC), die volgend jaar de toekomstige structuur van de Europese Unie bespreekt, daarom “waarschijnlijk eindigen in een anti-climax”.

Is er werkelijk reden voor zoveel pessimisme? Wie terugkijkt ziet dat dit Euro-pessimisme fel afsteekt bij de 'Euro-forie' van nog maar enkele jaren geleden. Het is nog maar vijf jaar geleden dat de hele wereld onder de indruk was van het Fortress Europe dat men in Brussel aan het bouwen was. Deze wisseling van klimaat duidt er op dat het proces van integratie schoksgewijs verloopt. Wie de ontwikkeling vanaf 1951 beziet, valt het op hoezeer in de EU de tijden van pessimisme, malaise en stilstand overheersen. Maar tegelijk zie je óók hoe elk decennium, niet één uitgezonderd, enkele jaren telt van ongekende vooruitgang op de weg naar integratie.

De vijftiger jaren waren cruciaal omdat zij, behalve de gemeenschappelijke markt voor de basissectoren steenkool en staal, ook het Verdrag tot oprichting van de EEG brachten. In de jaren zestig kwam de gigantische doorbraak tot stand naar het slopen van de tariefmuren, met een veelomvattend gemeenschappelijk beleid inzake onder meer handel, landbouw en concurrentie. De jaren zeventig brachten het EMS, het eerste monetaire kader. De jaren tachtig de interne markt. De jaren negentig 'Maastricht', met uitzicht op een Economische en Monetaire Unie en een Politieke Unie.

Iedere keer volgde op zo'n sprong voorwaarts echter een lange periode van stagnatie. “Stilstand is vooruitgang”, is de opmerkelijke stelling die de politicologe D. Corbey daarom enkele jaren geleden poneerde. In haar proefschrift concludeerde zij “dat het verloop van het integratie-proces te begrijpen is als resultaat van een interne dynamiek waarbij stilstand of stagnatie normale fases in het integratieproces zijn.” Corbey toonde aan dat na iedere periode van voortgang de lidstaten op zichzelf terugvallen, zodat dan, jaren achtereen, het nationalisme weer overheerst. Vandaag zitten wij midden in zo'n periode.

Vanaf 1962 tot einde 1969, en vervolgens van 1973 tot 1978 kende de EEG ook al langdurige 'crises'. De vorige periode van stilstand begon in 1979, na de totstandkoming van het EMS in 1978, en duurde tot de zomer van 1987. Toen gaf de Europese Raad in Brussel het sein tot schepping van de interne markt, het later befaamd geworden '1992'-project, genoemd naar de einddatum waarop het voltooid moest zijn.

De periode 1988-1991 kenmerkt zich vervolgens door jaren van ongekende euforie. In die sfeer komt in 1991 het Verdrag van Maastricht tot stand, met een Economische en Monetaire Unie en een Politieke Unie. Onmiddellijk daarna volgt de terugslag. In de landen waar de publieke opinie mag reageren (Frankrijk, Engeland, Denemarken) dan wel de hoogste rechter zijn opinie mag geven (Duitsland) volgt een zeer kritische reactie. Een nieuwe periode van malaise breekt aan en zij duurt tot vandaag voort.

De perioden van stagnatie hebben gemeenschappelijke kenmerken. In Brussel overheerst dan besluiteloosheid. De agenda van de maandelijks vergaderende Raad van Ministers, hét besluitvormend orgaan van de Unie, ziet er maanden achtereen vrijwel hetzelfde uit. De Europese Commissie laat in zo'n tijdvak van stilstand weinig van zich horen. Begin jaren tachtig is bijvoorbeeld de Commissie-Thorn gedurende haar vierjarige bestaan ongeveer uitsluitend bezig geweest met het probleem Thatcher “I want my money back”. Die Commissie drong (behalve uiteraard in Engeland) nooit tot de Europese publieke opinie door.

Net als in het verleden zullen de EU-landen de stagnatie pas doorbreken zodra een gemeenschappelijk belang ontstaat dat tot gezamenlijke politieke actie dwingt. De regeringsleiders staan volgend jaar bij de genoemde IGC voor de taak de interne structuur van de huidige Unie (oorspronkelijk bedoeld voor zes landen) grondig te wijzigen, zodat zij kan uitgroeien naar circa dertig landen. Maar dat zal uiteraard alleen lukken als tegen die tijd de malaise is doorbroken. Op het eerste gezicht is dat onwaarschijnlijk, aangezien de belangen zéér gespreid liggen.

Voor Duitsland staat voorop dat op termijn de uitbreiding met de landen van Oost- en Midden-Europa doorgang vindt. Duitsland kan daar dan aansturen op de stabiliteit die het ter wille van de eigen veiligheid, betoogt.

Frankrijk en de andere zuidelijke partners willen beslist dat aan de onrustige onderkant van de unie een 'Club Med' ontstaat, met Cyprus en Malta als EU-lid en nauwe banden met de staten aan de overzijde van de Middellandse Zee en Turkije.

De Scandinavische EU-landen staan er, voor hun externe veiligheid, op dat de drie Baltische staten op termijn toetreden.

Engeland is voor uitbreiding naar zowel het noorden, het oosten als het zuiden, in de hoop dat de EU daardoor verwatert tot “A Union of Nation States”.

De kleine landen (tegenwoordig maar liefst tien) hebben er belang bij de 'verbouwing' van de structuur van de EU uit te stellen. Zij zullen bij die operatie namelijk hun invloed op de besluitvorming zien verminderen.

Bovenstaande lappendeken van uiteenlopende verlangens is echter geen obstakel voor een akkoord maar bevat, mijns inziens, juist de tegenstrijdige en overlappende belangen om, precies als tijdens vorige 'crises', uiteindelijk toch tot een vergelijk te komen. In de moeizame besluitvorming van de Europese Unie probeert men in dergelijke gevallen via het uitruilen van nationale belangen tot overeenstemming te komen. Daarbij tracht men tegemoet te komen aan eisen van lidstaten die alleen bepaalde concessies willen doen, mits ook tegemoet wordt gekomen aan hun essentiële verlangen. Via afmattende marathonzittingen, in de daarbij passende crisissfeer, werkt men aldus naar een package deal waarin iedereen voldoende terug vindt om akkoord te kunnen gaan.

Het gaat er daarbij om het dilemma te overwinnen van fors uitbreiden en tegelijk de Economisch en Monetaire Unie realiseren. De geschetste uiteenlopende belangen van de lidstaten maken een uitruil van uiteenlopende nationale belangen mogelijk, mits men althans inzet op slechts een beperkte aanpassing van de structuur (dus de instellingen van de Unie en hun werkwijze) en vasthoudt aan uitbreiding met alle beoogde landen. Deze strategie kan slagen omdat de meeste regeringen in 1996 geen belang hebben bij een andere structuur. Die is pas echt nodig ná de volgende uitbreiding (waarvoor het jaar 2003 wel wordt genoemd) op het moment waarop men met de huidige werkwijze werkelijk niet meer verder kan. Zo'n aanpak past bovendien bij de traditie van de Unie waarin het gebruikelijk is om moeilijke problemen pas aan te pakken wanneer men met de rug tegen de muur staat.

Onlangs is in Brussel het allereerste signaal afgegeven dat het zou kunnen lopen zoals hierboven geschetst. De uitgelekte blauwdruk van de gezamenlijke benadering van de ambassadeurs van de EU-landen wijst daar op. De vijftien hoogste nationale diplomatieke vertegenwoordigers bij de EU zetten in hun strategie de uitvoering van 'Maastricht' centraal en schuiven alle ambitieuze plannen van het Europese Parlement en de Commissie terzijde.

Alles bij elkaar zijn er dus verschillende redenen om niet pessimistisch te zijn. De huidige stagnatie past in het patroon van de Unie. Uitbreiden en tegelijk 'Maastricht' uitvoeren is via een package deal mogelijk. Alle Unie-landen werken er momenteel hard aan (zij het met wisselende resultaten) om te zijner tijd te voldoen aan de economische normen van 'Maastricht'. Ten slotte is er het belangrijke gegeven dat in het bestek voor uitvoering van 'Maastricht' de vorming van een kopgroep al is opgenomen.