Nood breekt bevoegdheden

M. DE JONG, H. KUMMERLING en M. BURKENS: Het gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden

267 blz. W.E.J. Tjeenk Willink 1995, ƒ 50,-

Menige burgemeester in het rivierengebied maakte deze winter indringend kennis met het gemeentelijke noodrecht. Dit vormde de juridische basis voor de grootscheepse evacuaties in verband met de wateroverlast. In dit soort omstandigheden is de burgemeester weinig minder dan een 'dictator', noteerde de befaamde staatsrechtskenner P.J. Oud vlak na de Watersnood van 1953. Maar nu deed burgemeester B. van Wouwe van Hardinxveld-Giessendam een rare ontdekking, namelijk dat hij mensen die toch waren achtergebleven niet met behulp van de Mobiele Eenheid uit hun woning kon halen.

“Op basis van de noodverordening heb ik niet de bevoegdheid de Grondwet te schenden”, vertelde Van Wouwe de gemeenteraad tijdens een nabespreking van de gebeurtenissen. “Ik kon het grondrecht van de woning niet opzij zetten. Ik kan alleen manen door in de brievenbus te schreeuwen 'je moet er uit'.” Het heeft er tijdens de evacuatie vrijwel nergens echt op aan hoeven komen. Maar burgemeester Van Wouwe had gelijk: burgers die met dwang hun huis waren uitgezet, zouden voor de rechter een goede kans hebben gemaakt. Dit blijkt uit een studie over de gemeentelijke noodbevoegdheden die drie medewerkers van het instituut voor staats- en bestuursrecht van de Utrechtse universiteit - vlak voor de watersnood - in opdracht van het departement van binnenlandse zaken hebben uitgebracht.

Onvermijdelijk

De noodbevoegdheden bij evacuatie vormen volgens de onderzoekers 'een onopgelost probleem'. De Grondwet vergt een specifieke wettelijke bevoegdheid om inbreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht. De algemene omschrijving van de gemeentelijke noodbevoegdheden in de Gemeentewet voldoet daaraan niet.

In bepaalde gevallen zal het natuurlijk toch onvermijdelijk zijn dat een bevel tot verlating van de woning wordt gegeven. “Maar de grondslag deugt niet”, aldus de drie bestuursjuristen. Minister Dijkstal van binnenlandse zaken heeft naar aanleiding van hun boek laten weten dat hij aan alle mogelijke misverstanden een eind wil maken. Hij gaat de Gemeentewet aanvullen met een uitdrukkelijke bevoegdheid van de burgemeester in noodsituaties het privacyrecht te beperken. De noodbevoegdheden hebben nog wel meer losse einden, zo blijkt uit de Utrechtse studie, die is gebaseerd op een enquête onder de Nederlandse gemeenten. Zo is het in verschillende steden tegenwoordig een trend om met behulp van een noodmaatregel lastige voetbalsupporters bij risicovolle wedstrijden massaal op te pakken en vast te houden. Dat is echter volgens de drie auteurs “duidelijk in strijd met de Grondwet en dient ten stelligste te worden afgewezen”. Minister Dijkstal is dat volmondig met hen eens.

Ook buiten het geval van voetbalgeweld is de gemeentelijke noodmaatregel tegenwoordig populair. Vooral na een aantal geruchtmakende kwesties, zoals de demonstraties bij de kerncentrale Dodewaard (1980) en de ontruiming van het Amsterdamse kraakpand Lucky Luyk (1982) hebben burgemeesters hun noodbevoegdheden (her)ontdekt. De enquête onder de gemeenten werd overigens beperkt tot de periode 1988-1993.

De toepassing van noodmaatregelen blijkt in sterke mate te zijn geconcentreerd in een beperkt aantal probleemgemeenten. Amsterdam springt er helemaal uit; daar is de toepassing van noodbevoegdheden dagelijkse praktijk, vooral vanwege de drugsoverlast. Het gaat daarbij om meer dan vijfduizend bevelen en circa 35 verordeningen tegenover 48 noodbevelen en 51 noodverordeningen in de rest van het land gedurende de onderzoeksperiode.

Rechtszekerheid

De drie auteurs vinden het onjuist steeds naar noodbevoegdheden te grijpen als het om structurele, voorzienbare problemen gaat. Uit een oogpunt van de rechtszekerheid voor de burgers en de democratische controle op de regels dienen dergelijke terugkerende problemen te worden geregeld in een normale gemeentelijke verordening. Dat geldt niet alleen voor de Amsterdamse drugsoverlast maar ook voor bijvoorbeeld wild kamperen of de kabelverbranding bij Venlo die ook maar steeds met noodrecht is aangepakt.

Noodmaatregelen dienen beperkt te blijven tot incidentele, bijzondere situaties, waarschuwt minister Dijkstal in het voetspoor van de Utrechtse studie. Het lijkt vaak vooral een kwestie van drempelverlaging: als men eenmaal tegen een ordeverstoring heeft opgetreden met noodbevoegdheden dan worden ze bij een herhaling des te gemakkelijker ingezet. Een probleem apart zijn de ruime volmachten die veel burgemeesters bij toepassing van noodmaatregelen aan de politie geven. Een bepaling dat de politie 'alle maatregelen die nodig zijn om de orde te handhaven' mag nemen, is te ruim.

Dit soort automatismen is moeilijk tegen te gaan. De Utrechtse juristen willen de bestuurlijke controle versterken door een verplichting in de wet op te nemen dat de burgemeester na iedere toepassing van noodmaatregelen schriftelijk aan de gemeenteraad rapporteert waarom dat onvermijdelijk was. Maar dat gaat minister Dijkstal te ver. Er bestaat al een algemene wettelijke inlichtingen- en verantwoordingsplicht van de burgemeester tegenover de raad. Daar moeten de gemeenteraden dan wel wat mee doen.