Alleen sterkere differentiatie in beloning geeft meer werk

“Een noemenswaardige verbetering van de toestand is niet in zicht.” Dat stelt prof. Horst Siebert, voorzitter van het gezaghebbende Instituut voor wereldeconomie in Kiel, in een artikel over de Duitse arbeidsmarkt. Siebert is lid van de 'Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtgesellschaftlichen Entwicklung', in Duitsland en elders beter bekend als de groep van de 'vijf wijzen'.

Een noemenswaardige verbetering van de toestand op de arbeidsmarkt is niet in zicht. Van de loonoverleg-ronde van het jaar 1995, waarvan de uitslag in wezen in de metaalsector wordt bepaald, zijn geen aanvullende effecten voor de werkgelegenheid te verwachten. Eerder is op middellange termijn een nieuwe stimulans nodig om verder te rationaliseren en arbeidsplaatsen te schrappen. Ook van de conjuncturele opleving is slechts weinig te merken op de arbeidsmarkt, zodat ook vanuit die hoek geen forse daling van de werkloosheid te verwachten is.

Gemiddeld zullen er in West-Duitsland dit jaar in vergelijking met vorig jaar 50.000 werklozen minder zijn. Voor 1996 wordt gerekend met een daling van de werkloosheid met 150.000. Deze gegevens passen in de Westduitse ervaring dat het aantal werkenden pas toeneemt als het reële groeipercentage van het BBP (Bruto Binnenlands Produkt) boven 1,7 komt. Elk procent daarboven levert 115.000 arbeidsplaatsen per jaar op. Alleen in Oost-Duitsland is een gunstiger ontwikkeling te verwachten.

Bijna 5,5 miljoen mensen zitten op het ogenblik zonder werk: 3,8 miljoen zijn geregistreerd als werkloos. Daarnaast vallen 1,6 miljoen mensen in Oost en West op de een of andere manier onder arbeidsmarkt-politieke maatregelen van de overheid. Kan een hoog ontwikkeld land als Duitsland op den duur leven met zo'n desolate situatie op de arbeidsmarkt?

Nog afgezien van de omstandigheid dat werkloosheid het individu zijn meest zinvolle levensinhoud ontneemt is er ook nog de vraag hoe een economie met meer dan vijf miljoen werklozen reageert als in de toekomst onverwachte en niet te voorziene externe schokken twijfel wekken aan bestaande structuren en het aanpassingsvermogen van de samenleving op de proef stellen. En: mag men de huidige trend op de Westduitse arbeidsmarkt maar gewoon laten doorzetten? In 1970 waren er maar 170.000 werklozen. Moet in elke recessie het aantal werklozen toenemen met een aantal (800.000) dat in de volgende opleving niet verdwijnt? Moet het zo doorgaan als in de Westduitse industrie, waar sinds 1991 - bij indertijd slechts acht miljoen arbeidsplaatsen - 1,2 miljoen arbeidsplaatsen verloren zijn gegaan, en wel in de vier zuilen van de Duitse exporteconomie: machinebouw, elektrotechniek, auto-industrie en chemische industrie? Waar kan men iets doen? Wàt kan men doen?

Het zou natuurlijk kunnen zijn dat werkgelegenheid en werkloosheid met vraag en aanbod op de arbeidsmarkt samenhangen - en dat de beide doelen, het inkomen van werknemers te verhogen en meer arbeidsplaatsen te scheppen, elkaar uitsluiten. Dan wordt van de economie als leer van doelconflicten verwacht dat de samenhang wordt geanalyseerd en oplossingen worden aangedragen.

De centrale basisregel voor een op werkgelegenheid georiënteerde loonpolitiek luidt dat de speelruimte voor loonsverhogingen in de hele economie wordt geschapen door een middellange toename van de produktiviteit. Als die speelruimte wordt overschreden daalt de vraag naar arbeidskrachten. Een oriëntatie op de stijging van de produktiviteit draagt slechts bij tot een handhaving van de werkgelegenheidssituatie. Wil men de werklozen integreren in de arbeidsmarkt, dan moet men daar een deel van deze stijging van de produktiviteit voor uitrekken. Bovendien mag men niet afgaan op de produktiviteitsstiging die is ontstaan door het ontslaan van arbeidskrachten, omdat anders een te hoge loonstijging de werkloosheid nog zou versterken.

Deze voor de hele economie geldende regel is slechts een oriëntatie op het gemiddelde bedrijf. Maar de arbeidsproduktiviteit is niet overal gelijk. Eerder bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de rond 2,5 miljoen Duitse bedrijven en ook de meer dan dertig miljoen werknemers zijn niet over één kam te scheren. Het is dus realistisch dat een economie wordt gekenmerkt door 'produktiviteitstrap' met verschillende 'produktiviteitstreden'. Een loondifferentiatie is daarom een onvermijdelijke voorwaarde voor een evenwicht op de arbeidsmarkt en voor een toename van de werkgelegenheid.

Sterke verschuivingen in de Westduitse economie gedurende de laatste twintig jaar tonen dat eenvoudig werk lager beloond wordt. De industrie heeft volgens een structuurrapport van het Instituut voor wereldeconomie in Kiel tussen 1973 en 1989 - jongere gegevens zijn niet beschikbaar - twee miljoen arbeidsplaatsen met geringe kwalificatie-eisen geschrapt. Tegelijkertijd is de vraag naar werknemers met een betere opleiding met een miljoen toegenomen.

Voor de hele economie is die verschuiving niet minder dramatisch: het aantal banen met geringe eisen op het gebied van de opleiding is gedaald met 4,7 miljoen, bij een toename van het aantal hoger gekwalificeerde banen met 5,3 miljoen. Deze geweldige verschuivingen komen neer op een bijstelling van de waardering voor werk. Menselijk kapitaal veroudert in de wijzing van structuren. Als het niet in staat is zich snel aan te passen kan slechts loondifferentiatie de overgang naar een andere baan vergemakkelijken.

Heerst er bij ons een afdoende loondifferentiatie? De vakbonden beweren dat er een aanzienlijk aantal tariefschalen bestaat. Maar veel doet vermoeden dat dat aantal niet toereikend is. Zo zouden de tariefpartners ruimte moeten scheppen voor een loondifferentiatie op basis van bedrijven, door in de afzonderlijke sectoren overeenstemming te bereiken over een onderste markt, waarvan bedrijven door individueel opgestelde akkoorden of door marktlonen zouden kunnen afwijken. Helaas echter is het precedentssysteem nog steeds schering en inslag, zoals het overleg in de metaal toont: de resultaten van het overleg worden van de ene regio op de andere overgedragen; zij bepalen de ontwikkelingen in bijna alle sectoren. Het inkomensmotief domineert de loononderhandelingen en het werkgelegenheidsmotief heeft geen kampioen. Het valt te betwijfelen of deze gang van zaken nog gepast is.

In West-Duitsland is de loonstructuur de afgelopen twee decennia ondanks aanzienlijke verschuivingen in de arbeidsmarkt constant gebleven. De structuur tussen de loongroepen in de industrie is sinds 1970 niet veranderd, maar de werkgelegenheid in de laagste loongroepen is gedaald. Regionaal is geen sprake van differentiatie van de lonen, hoewel de verschillen in de werkloosheid tussen de regio's zijn toegenomen. Als op een markt de prijzen - hier de lonen - niet reageren, moeten de aantallen zich aanpassen. Er ontstaat werkloosheid. Moeten de onderhandelingspartners, als ze in het kader van hun autonomie de tarieven bepalen, niet ook de verantwoordelijkheid voor de aantallen op zich nemen?

Tenslotte toont de vergelijking met de Verenigde Staten aan dat een sterkere loondifferentiatie samen kan gaan met een krachtige groei van de werkgelegenheid, ook op het gebied van hoogwaardige arbeidsplaatsen in de dienstensector. Terwijl de Europese Unie sinds 1980 slechts drie miljoen nieuwe arbeidsplaatsen kan laten zien, zijn er op de wat de omvang betreft kleinere Amerikaanse arbeidsmarkt 23 miljoen banen bijgekomen.

Daarmee zijn we aangekomen bij de kernvraag: een sterkere loondifferentiatie mag economisch noodzakelijk zijn, maar is ze maatschappelijk wel aanvaardbaar? De voorstelling dat Duitsland een hoge-lonen-land is, is diep verankerd. En dat geldt voor alle arbeidsplaatsen. Daar is maar een argument tegen in te brengen: nergens staat als economische wet genoteerd dat reële inkomens eeuwig op gelijk niveau moeten blijven of zelfs gestaag moeten stijgen. Aan de andere kant: zelfs als bijvoorbeeld in de exportsectoren wegens de hoge produktiviteit hoge lonen kunnen worden betaald, geldt dat nog niet voor alle sectoren, regio's en bedrijven in gelijke mate. Volgens mij wordt de werkloosheid niet teruggedrongen zonder een sterkere loondifferentiatie. We moeten er zelfs rekening mee houden dat het aantal werklozen nog toeneemt.

Bij de vraag of grotere verschillen acceptabel zijn gaat het niet alleen over de loononderhandelingen maar ook over de lasplek tussen het systeem van sociale veiligheid en de arbeidsmarkt. Hier is sprake van een systeem van communicerende vaten die niet op het eerste gezicht zichtbaar zijn maar op lange termijn werken.

De sociale veiligheid voorziet in een maatschappelijk gegarandeerd minimuminkomen. Dat heeft gevolgen voor de loonstructuur. Zo blijken de onderhandelingspartners er prijs op te stellen dat het loon in de laagste loongroepen naar boven wordt bijgesteld door het inkomen uit de sociale veiligheid. Een maatschappelijk gedefinieerd minimuminkomen wordt daarmee een focus voor de loonstructuur. Als het stijgt, schuift ook de laagste loongroep naar boven op en dat vertekent de loonstructuur. Dat heeft tot gevolg dat de vraag naar arbeidskrachten in de laagste loongroepen afneemt. En dat leidt tot werkloosheid.

Er is een discussie nodig over de vraag of op de lasplek tussen sociale veiligheid en arbeidsmarkt de prikkelingen wel op de juiste wijze werken. Daarbij kan een causale oplossing niet voorbij gaan aan het feit dat de afstand tussen inkomen uit arbeid en sociaal inkomen de afgelopen twintig jaar veel kleiner is geworden.

Als de arbeidsproduktiviteit en de inkomenseisen een kloof vertonen, zou de tegenstelling dan niet kunnen worden opgelost door de lonen te subsidiëren, en wel vooral op de onderste treden van de 'arbeidsproduktiviteitstrap'? Bijvoorbeeld door de staat de wettelijk bepaalde bijkomende kosten rond het loon te laten betalen?

Voor een dergelijk voorstel moet men zich hoeden, want het zou een vals institutioneel arrangement scheppen. Aan de ene kant zou de prikkel worden verminderd, bij de loononderhandelingen rekening te houden met de uitwerking van loonsverhogingen op de werkloosheid. De onderhandelingspartners zouden worden ontslagen van hun verantwoordelijkheid voor de arbeidsmarkt, een verantwoordelijkheid die ze als integraal element van de tarievenautonomie op zich hebben genomen. Aan de andere kant zou de staat rekening moeten houden met aanzienlijke extra uitgaven, omdat de eigen dynamiek van het politieke proces er dwangmatig op is gericht, loonsubsidiëringen te verhogen en uit te breiden. Tenslotte zouden de vergrote uitgaven voor loonsubsidies ook moeten worden gefinancierd met een hogere loonbelasting, aangezien anders de geweldige sommen niet kunnen worden opgebracht. Daarmee zou de al zo vaak gekritiseerde kloof tussen het bruto loon dat de bedrijven uitbetalen en het netto loon dat de werknemers krijgen, worden vergroot. Dat zou de vraag naar arbeidskrachten doen afnemen. Bovendien zouden de hogere inkomens uit arbeid sterker moeten worden belast, wat tegen de loondifferentiatie in werkt. Ook dit zou voor de arbeidsmarkt contraproduktief werken.

Men zal zeker ook op andere punten iets moeten doen om de werkloosheid te verkleinen. Daartoe behoort de verandering van het institutionele arrangement van de arbeidsmarkt, dat nu werkenden beschermt en werklozen weert. Daartoe behoort de opening van nog gereguleerde goederenmarkten, bijvoorbeeld in de telecommunicatie, die via een intensivering van de concurrentie kan leiden tot betere exportpositie en indirect meer arbeidsplaatsen. Daartoe behoort tenslotte de volledige benutting van het produktiviteitspotentieel door een meer flexibele vorming van de werktijden. Uiteindelijk zal men de werkloosheid niet beslissend kunnen verlagen zonder de arbeidsmarkt weer van kracht te laten worden.

Copyright: Die Zeit