'Bij banengroei doet Nederland niet onder voor de VS'

“Beleidseconomen moeten alleen tot drastische hervormingen adviseren als ze er heel zeker van kunnen zijn dat daardoor een betere samenleving ontstaat.” Dat zei dr. Bert de Vries, minister van Sociale zaken en werkgelegenheid in het kabinet Lubbers-Kok, bij de aanvaarding van zijn functie als hoogleraar in financieel-economisch beleid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Bijgaand een samenvatting van de rede die hij vanmiddag uitsprak.

De grafiek laat zien hoe de totale werkgelegenheid na de Tweede Wereldoorlog is gegroeid. Uit deze grafiek blijkt dat we de geschiedenis ruwweg in drie perioden kunnen opknippen. In de eerste periode groeit het aantal banen redelijk voorspoedig. Dat duurt tot omstreeks 1970. Daarna krijgen we tweemaal zeven magere jaren. Vanaf 1985 komt er vervolgens weer schot in. Tegelijk blijkt dan de bovenste lijn flink uit te lopen op de onderste lijn. Dat komt door de snelle groei van het aantal deeltijdbanen. Ook in arbeidsjaren gemeten is het werkgelegenheidsherstel echter nog spectaculair. Dat blijft zo, ook als we zouden meten in arbeidsuren.

Wat kunnen we van de feiten leren? In de eerste plaats dat er al vanaf het midden van de jaren tachtig in ons land geen sprake is van baanloze groei. Integendeel de groei is baanrijker dan ooit. In de tweede plaats dat verhalen over een verlamde arbeidsmarkt wellicht van toepassing waren op de situatie in de jaren zeventig, maar in ieder geval niet op de jaren tachtig. Een derde les is dat een periode van bijna vijftien jaar, waarin de werkgelegenheid niet, maar het aantal mensen dat om een eigen inkomen vraagt wel fors toeneemt, een samenleving niet in de koude kleren gaat zitten. Daarbij dient bedacht te worden dat het feit dat de werkgelegenheid als totaal niet groeit nog niet betekent dat er geen nieuwe banen gecreëerd worden. Het betekent alleen, dat er evenveel oude banen verloren gaan als er nieuwe bijkomen.

In concreto betekende dit dat de werknemers in de marktsector en met name de industrie, die hun baan kwijt raakten niet dezelfde waren als de mensen die een nieuwe baan in de collectieve sector bemachtigden. Het gevolg was dat tussen 1970 en 1985 het aantal werkloze en arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden met ongeveer 1,25 miljoen toenam. In de periode dat we de mond vol hadden van de maakbare samenleving brachten we er dus feitelijk bitter weinig van terecht.

In vergelijking met twee grote continentaal Europese landen en twee Angelsaksische landen blijkt dat wij het tot 1970 beter deden dan Frankrijk en Engeland, maar minder goed dan de Verenigde Staten. Tussen 1970 en 1985 deed heel Europa het slecht en vormden wij zeker geen gunstige uitzondering. Vanaf 1985 doen we het echter uitgesproken goed en doen we zelfs niet onder voor de - om zijn banengroei zo geprezen - Verenigde Staten.

Ik heb sterk de indruk dat die werkelijkheid niet spoort met het beeld dat de gemiddelde econoom en politicus in ons land heeft. Ik zie daarvoor twee oorzaken, die overigens onderling kunnen samenhangen. De eerste is dat in de Macro Economische Verkenningen van de afgelopen tien jaar de werkgelegenheidsgroei voortdurend is onderschat.

Gemiddeld over die tien jaar voorspelde het CPB een groei in arbeidsjaren van iets minder dan 0,5 procent. De realisatie was gemiddeld ruim 2,5 maal zo hoog. We hadden dus eigenlijk steeds te maken met een Europese prognose en een Amerikaanse uitkomst. De lage prognose - en dat is de tweede verklaring die ik zie - paste bij de sterk toenemende populariteit van de supply-side analyse in de economie.

Dat denken vormde een terechte relatie op de jaren zeventig toen de aandacht voor de aanbodzijde van de economie onderontwikkeld was. Gemeengoed onder aanbodeconomen is de opvatting dat een breed uitgebouwde verzorgingsstaat een slechte invloed heeft op de werking van de arbeidsmarkt. Dat leidt al gauw tot de verwachting dat wij haast per definitie geen gunstige uitzondering in Europa kunnen zijn. De paradox die uit de hiervoor gepresenteerde cijfers blijkt is, dat dat nu juist wèl het geval is.

Een interessante vraag is natuurlijk welke conclusies aan de systematische onderschatting in het verleden voor de toekomst kunnen en mogen worden verbonden. Vast staat in ieder geval, dat niet al onze problemen erdoor opgelost zijn. Eén van de tegenvallers uit de tweede helft van de jaren tachtig was dat van het grote aantal nieuwe banen een teleurstellend klein deel terecht kwam bij uitkeringsgerechtigden. Tachtig procent of meer is ten goede gekomen aan nieuwkomers op de arbeidsmarkt, dat wil zeggen schoolverlaters, herintredende vrouwen en in mindere mate ook mensen die van buiten onze grenzen naar hier zijn gekomen.

Dat heeft tot gevolg dat de samenleving nog lange tijd een grote inspanning moet verrichten om lasten van de sociale zekerheid binnen aanvaardbare grenzen te houden. In de loop der jaren ben ik tot de conclusie gekomen dat bij de inrichting van het stelsel van sociale zekerheid in beginsel uit twee houdbare moddellen kan worden gekozen. Het eerste model wordt gekenmerkt door gemakkelijke toegankelijkheid, maar een laag uitkeringsniveau. Het tweede model gaat uit van een strenge bewaking van de toegangspoort, maar koppelt dat vervolgens aan een gunstig uitkeringsniveau.

In Nederland hebben we geprobeerd beide modellen te combineren. Bij de uitbouw van de verzorgingsstaat kozen we voor de polisvoorwaarden en tegelijk werd gekozen voor uitvoering op afstand, hetzij onder bestuur van de sociale partners dan wel in medewind door gemeenten. Daardoor werd de verantwoordelijkheid voor wetgeving en financiering in vergaande mate ontkoppeld van de verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige en klantvriendelijke uitvoering. Dat bleek een model te zijn dat zonder de waarborg van een streng en onafhankelijk toezicht veel mogelijkheden bood om de zogenaamde gebruikersruimte, die elke wet nu eenmaal kenmerkt, vooral in dienst te stellen van de belangen van de uitvoerders en hun cliënten.

Dat resulteerde in een systeem met een aanzuigende werking en een grote kleefkracht; als je er eenmaal inzit kom je er niet zo snel weer uit. Die kenmerken manifesteerden zich vooral bij uitkeringen op het minimum-niveau en bij uitkeringen die doorlopen tot de pensioenleeftijd. De mechanismen die daartoe leiden zijn intussen voldoende bekend.

Naarmate de arrangementen van de verzorgingsstaat gunstiger zijn, wordt met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt de door het verkrijgen van werk te verwachten inkomensvooruitgang kleiner. Gunstig moet hier in relatieve zin geïnterpreteerd worden. Ook nu het sociale minimum en het minimumloon door jarenlange bevriezing 20 procent achtergebleven zijn bij de gemiddelde contractloonstijging verandert dat niets aan het feit dat een uitkeringsgerechtigde er bitter weinig op vooruit gaat als hij de uitkeringssituatie verruilt voor een baan, die betaald wordt rond de minimumloon.

Dat kan het zoeken ontmoedigen, leiden tot kritischer zoekgedrag of tot het aansporen van de partner om op zoek te gaan naar een baan als daardoor de eigen uitkering kan worden behouden. Daarnaast is er dan nog de verlokking om aanvullende inkomsten te zoeken in het zwarte circuit.

Dat hoeft niet te betekenen dat uitkeringsgerechtigden domweg niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Zo zwart wit is het leven niet. Er is op dit terrein betrekkelijk veel onderzoek gedaan. Daaruit blijkt dat verreweg de meeste uitkeringsgerechtigden graag willen werken, maar ook dat zij niet zonder meer bereid zijn elke baan te accepteren. Heel vaak blijkt hun eerste voorkeur nogal ver boven hun bereik te liggen en neemt hun animo tamelijk snel af naarmate het wel bereikbare werk daar verder van afstaat. Het reserveringsloon - dat is het loon waartegen men gemotiveerd is om een betaalde baan te aanvaarden - blijkt dan ook vaak zeer aanzienlijk boven het uitkeringsniveau te liggen.

Ook hier ter toelichting een enkel cijfer. In de jaren 1989 tot en met 1991 waren er gemiddeld zo'n 100.000 vacatures, waarvan de helft moeilijker vervulbaar. Opvallend daarbij was dat van de tien meest gevraagde beroepsgroepen winkelbedienden en andere verkopers de eerste plaats innamen, op de voet gevolgd door laders, lossers, pakhuispersoneel, inpakkers en dergelijk. Niet de beroepen dus waar de hoogste scholings- en ervaringseisen aan gesteld worden. Uit enquêtes in het midden- en kleinbedrijf bleek, dat er daarnaast nog veel verborgen vacatures in dat segment van de arbeidsmarkt bestonden.

Naast de reserveringsloonproblematiek is er de problematiek van de tot de pensioenleeftijd doorlopende uitkeringen. Dat betreft dus met name van de WAO-uitkeringen en de ouderenregelingen in het kader van de WW en VUT. Beide hebben een belangrijke rol gespeeld bij het opvangen en beperken van de sociale gevolgen van reorganisaties en bedrijfssluitingen. Vanuit de micro-sfeer zijn de besluitvormingsprocessen, die hieraan ten grondslag liggen zowel sociaal als rationeel vaak zeer verklaarbaar. Een belangrijk deel van die rationaliteit vloeit echter voort uit het feit dat een flink deel van de rekening bij een anonieme collectiviteit kan worden gedeponeerd.

Reeds in de jaren zeventig liep die rekening door de verdere uitbouw van en het toenemend beroep op de regelingen fors op. Door de crisis in het begin van de jaren tachtig dreigde die rekening onbetaalbaar te worden. In enkele jaren tijd groeide de I/A-ratio - de verhouding tussen het aantal uitkeringsgerechtigden en het aantal werkenden - van 65 naar 83. Om te voorkomen dat de explosie van het volume de SZQ (de sociale zekerheidsquote het beslag van de sociale zekerheid op het nationale inkomen) nog verder zou opjagen werden aanspraken verlaagd en/of bevroren. Ook toen de conjunctuur daarna herstelde, daalde de I/A-ratio teleurstellend weinig. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt en bij de ouderen bleef de situatie bedroevend. Aan de onderkant staat tegenwoordig tegenover elke werkende één uitkeringsgerechtigde. Van de mannen in de leeftijd boven 55 jaar werkt nog slechts 44 procent.

Om in deze situatie werkelijk verandering te brengen is economisch herstel wel een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde, Wèl noodzakelijk, omdat zonder voldoende werkgelegenheidsgroei alle beleid tot mislukking is gedoemd. Niet voldoende, omdat ook met een groei van honderdduizend banen per jaar de geschiedenis van de jaren tachtig zich gemakkelijk kan herhalen. Daarom is het dringend nodig gericht beleid te ontwikkelen om de onderkant van de arbeidsmarkt beter te laten werken en ouderen langer in het arbeidsproces te houden.

Het beleid kan alleen succesvol zijn als het gebaseerd is op realistische uitgangspunten. Voor de onderkant van de arbeidsmarkt betekent dat de ongemakkelijke conclusie wordt aanvaard, dat een fors deel van het papieren aanbodoverschot niet meer inzetbaar is voor reguliere arbeid. Die conclusie is ongemakkelijk, omdat het lijkt op het afschrijven van honderdduizenden mensen. Als dat al het geval is dan ligt de oorzaak daarvan echter voor een heel groot deel bij de maatschappelijke en economische mechanismen, waaraan deze mensen blootgesteld zijn. Arbeid waarop te lang geen beroep is gedaan, waarvan de kwaliteit niet is onderhouden, boet steeds meer aan bruikbaarheid in.

Onder de huidige omstandigheden is er geen reden voor hoge verwachtingen van maatregelen om aanloopbanen te scheppen in het traject tussen het minimumloon en de laagste loonschalen. Dat wordt anders wanneer dergelijke maatregelen zouden worden gecombineerd met een, tenminste de facto, verbreking van de netto-netto koppeling op grond waarvan de laagste uitkering van een kostwinner in principe gelijk is aan het netto minimumloon. Die koppeling is naar mijn overtuiging één van de ernstigste systeemfouten die in de jaren zeventig is geïntroduceerd.

Doorbreking van de netto-netto koppeling door de uitkeringen, die de afgelopen twaalf jaar al 20 procent bij de lonen zijn achtergebleven, nu nog eens met 10 procent of meer te verlagen acht ik noch wenselijk, noch haalbaar. Wat overblijft is dan de ruimte voor lastenverlichting bij voorrang in te zetten om de inkomens van werkenden extra te verhogen. De afgelopen jaren is daar al een begin mee gemaakt door de verhoging van het arbeidskostenforfait. De Commissie Andriessen heeft bepleit daar bovenop werkenden een belastingvoordeel te geven van 200 gulden per maand. Door het overnemen van althans de richting van dit voorstel zou de overheid een belangrijke, door haar zelf aangebrachte systeemfout rechtzetten. Dat lijkt mij een kerntaak van de overheid en is alleen daarom al te prefereren boven de onzekere effekten van maatregelen die alleen werkgeverslasten verlichten.

Welke lessen kunnen uit het voorgaande worden getrokken? In de eerste plaats, dat er naar mijn mening royaal aanleiding is om de thans dominerende economische opvattingen over de slechte werking van onze arbeidsmarkt en de oorzaken daarvan nog eens goed tegen het licht te houden van de feiten van de afgelopen vijftien jaar.

In de tweede plaats constateer ik, dat er onder economen brede consensus bestaat over het belang van goed werkende markten, maar dat er een behoorlijk verschil van inzicht bestaat omtrent de mate waarin er behoefte blijft bestaan aan flexibele rigiditeiten. In die discussie plaats ik mezelf in een middenpositie.

In de derde plaats constateer ik, dat er geen deugdelijke redenen bestaan om het essentiële belang van loonmatiging voor de toekomstige werkgelegenheidsgroei in twijfel te trekken. Als volledige werkgelegenheid ons echt ernst is zouden we moeten afspreken dat bij een arbeidsinkomensquote boven 80 de grondregel voor CAO-onderhandelingen is: nul is nodig, nul is genoeg!

In de vierde plaats meen ik, dat er op empirische en theoretische gronden ruimte is voor gerede twijfel aan de grote werkgelegenheidseffekten van een omvangrijke generieke verlaging van de collectieve lasten. Tegelijkertijd kunnen de effekten van diezelfde maatregelen in sociaal opzicht zeer ingrijpend zijn. Dat geldt met name voor maatregelen die gericht zijn op een drastische aanpassing van de verzorgingssstaat over de volle breedte daarvan. Daarentegen zijn zeer gunstige effekten te verwachten voor de werking van de onderkant van de arbeidsmarkt als de wig-verkleining, zoals voorgesteld door de Commissie Andriessen, wordt ingezet als instrument om de netto-nettokoppeling te doorbreken.

Hoe kunnen beleidseconomen en besluitvormers met deze stand van zaken nu het best omgaan? Ik wil daar afsluitend nog een enkele opmerking voer maken. Ondanks al onze economische kennis blijft, zoals ook uit dit verhaal blijkt, het voorspellen van de economische toekomst en in het bijzonder van de effekten van beleidsmaatregelen een buitengewoon hachelijke zaak. Dat levert een krachtig argument op om afwegingen niet alleen te laten bepalen door de geschatte kwantitatieve effekten van voorgestelde maatregelen, maar ook door de effekten daarvan op de inrichting van de samenleving.

Een tweede kenmerk van deze benadering is, dat interventies die de ruimte voor de eigen verantwoordelijkheid van markt-partijen beperken, stevig onderbouwd moeten kunnen worden. Dat is minder vanzelfsprekend dan het misschien lijkt. In onze op activisme gerichte samenleving komt het minstens even vaak voor dat een politicus moet uitleggen waarom hij niets doet, dan waarom hij wél iets doet! Een derde kenmerk van deze optie is dat beleidseconomen alleen adviseren tot drastische hervormingen als zij er heel zeker van kunnen zijn dat daardoor een betere samenleving ontstaat.