Misdaad bloeit door verkokering

Drie voorbeelden: de illegale drugshandel is met een waarde van zo'n 500 miljard dollar groter dan de wereldhandel in olie; de Italiaanse mafia zou als staat qua rijkdom het twintigste land in de wereld zijn; in Rusland is de georganiseerde misdaad verantwoordelijk voor zo'n 40 procent van het BNP.

Drie voorbeelden van het fenomeen 'internationaal georganiseerde misdaad' dat sinds enkele jaren nu ook op de internationale politieke agenda prijkt. Oorspronkelijk vormde de 'georganiseerde misdaad' immers een binnenlands law-and-order-probleem dat slechts voorkwam in landen als Italië, de Verenigde Staten en Japan. De recente aanslag in de metro van Tokio getuigde daar nog eens van.

Maar door het einde van de Koude Oorlog en het verdwijnen van het IJzeren Gordijn, de opkomst van de mafia in Rusland, de mondialisering van de drugsmarkt, de ontwikkeling van vrijhandelsgebieden in West-Europa en Noord-Amerika en het ontstaan van mondiale financiële netwerken en handelssystemen is de omgeving waarin criminele organisaties hun activiteiten ontplooien geografisch aanzienlijk uitgebreid. Het gevolg is dat de voorheen overwegend binnenlands opererende groepen zich hebben ontwikkeld tot internationale criminele organisaties. Deze zetten grote sommen geld om. In het voetspoor van Von Clausewitz noemt prof. Schmid van de Erasmus Universiteit de georganiseerde misdaad dan ook “een voortzetting van het economisch verkeer met andere middelen”.

Is hier nu sprake van 'The New Empire of Evil' zoals een recente publikatie van een Amerikaanse strategische think tank ons moet doen geloven? Kortom, heeft senator John Kerry gelijk wanneer hij beweert: “Georganiseerde misdaad ... is het nieuwe communisme, de nieuwe monoliete dreiging”? Dit afschilderen van de internationale georganiseerde misdaad als het nieuwe mondiale gevaar na de val van het communisme miskent de complexiteit van dit fenomeen. Terwijl terroristen zich vaak richten op het omverwerpen van het maatschappelijk systeem, maken andere criminele organisaties juist gebruik van bestaande systemen door bijvoorbeeld de toegankelijkheid van het mondiale financiële systeem te gebruiken voor het witwassen van geld.

Kortom, het beoordelen van de internationale georganiseerde misdaad als een eenduidige mondiale dreiging is conceptueel misleidend. Het zou bovendien tot een ongedifferentieerd en daardoor ondoelmatig beleid leiden. Andere deskundigen in de Verenigde Staten betitelen dit complex van dreigingen na de Koude Oorlog dan ook als Gray Area Phenomenon (GAP). De nieuwe Amerikaanse militaire handboeken spreken over 'operations other than war'.

In hoeverre vormen de activiteiten van de georganiseerde misdaad nu een bedreiging voor de nationale en internationale veiligheid? In tegenstelling tot revolutionaire groepen heeft de georganiseerde misdaad immers overwegend economische motieven. Tot op zekere hoogte draagt ze zelfs bij aan de welvaart en creëert ze werkgelegenheid. Vanuit deze invalshoek bezien vormt ze dus nauwelijks een bedreiging voor de nationale en internationale veiligheid.

Maar een dergelijke zienswijze gaat uit van een veiligheidsconcept dat zich beperkt tot de militaire dimensie. Een bredere visie huldigt bijvoorbeeld Arnold Wolfers die stelt dat: “Veiligheid drukt objectief de afwezigheid van bedreiging van verworven waarden uit en subjectief de afwezigheid van angst dat dergelijke waarden zullen worden aangevallen.”

Vanuit deze optiek kunnen activiteiten als drugshandel en het witwassen van geld het effectief functioneren van de maatschappij belemmeren en daardoor een bedreiging van de veiligheid vormen. Formeel zijn staten soeverein. Maar de relevantie hiervan is betrekkelijk gering indien een staat de import van wapens, personen en drugs op zijn grondgebied niet onder controle kan krijgen.

Dit betekent dat het 'verbrede' veiligheidsbeleid zich niet kan beperken tot de militaire relaties tussen staten, maar zich ook zal moeten richten op het bestrijden van machtige niet-statelijke actoren. Voor defensie is hier in beginsel voornamelijk een facilitaire rol weggelegd.

Een probleem is echter dat staten voornamelijk georganiseerd zijn en over middelen beschikken om de uitdagingen van andere staten te trotseren. Zij beschikken echter niet over structuren om de hedendaagse niet-traditionele gevaren van de internationale georganiseerde misdaad het hoofd te bieden. Met andere woorden: deze nieuwe bedreigingen vallen in een bureaucratisch en organisatorisch niemandsland. Oud-burgemeester Van Thijn spreekt dan ook over “de ongeorganiseerde overheid versus de georganiseerde misdaad”.

Wat moet dan het antwoord zijn op de internationale georganiseerde misdaad? In de eerste plaats is een interdepartementale aanpak vereist. Nodig is namelijk een combinatie van vaardigheden, expertise en middelen die in geen enkel departement afzonderlijk aanwezig is. In de tweede plaats is een internationale aanpak vereist. De hedendaagse wederzijdse, mondiale afhankelijkheid biedt geen ruimte meer voor uitsluitend nationale oplossingen.

Als voorbeeld van een adequate aanpak kan dienen wat in militaire kringen bekend staat als het concept van de Combined Joint Task Force. Het betreft hier een internationale strijdmacht bestaande uit land-, zee- en luchtstrijdkrachten die ad hoc wordt samengesteld voor het uitvoeren van een bepaalde opdracht.

Hoe vertaalt zich dit nu naar de bestrijding van de internationaal georganiseerde misdaad? Naar analogie zouden alle ministeries een inventarisatie moeten maken van de expertise en middelen waarover zij beschikken. Door op ieder ministerie een functionaris te belasten met de interdepartementale coördinatie kan in voorkomend geval op ad hoc basis snel een interdepartementale task-force worden samengesteld. De leiding hiervan berust bij het ministerie op welks terrein het beleidsprobleem voornamelijk thuishoort. Het spreekt voor zich dat ook de andere departementen in de task-force vertegenwoordigd zijn. Gezien de grensoverschrijdende activiteiten van de georganiseerde misdaad is ook op internationaal niveau zo'n afstemming noodzakelijk.

Is hier echter niet sprake van een utopie? Zoals bekend zijn bij de overheid de wereld van het sectorbeleid en het integrerend beleid op gebrekkige wijze aan elkaar gekoppeld. Zal de instelling van zo'n interdepartementale taakgroep dan ook niet gauw stranden op allerlei bureaucratische claims?

Wil de bestrijding van de internationaal georganiseerde misdaad echter enige kans van slagen hebben dan is een dergelijke aanpak vereist. Niet-traditionele dreigingen vragen om onconventionele antwoorden. Nationale en internationale verkokering zijn een deel van het probleem, samenwerking en 'ontschotting' vormen een belangrijk deel van de oplossing.