De bruteringsoperatie en daarna

Terwijl op het laatste moment nog koopkrachtzand in de raderen wordt gestrooid, stemt de Tweede Kamer vandaag in met de 'bruteringsoperatie', een geesteskind van de huidige oppositieleider Heerma (CDA) dat door zijn directe opvolger staatssecretaris Tommel (D66) tot volwassenheid is opgevoed. Het gaat bij de brutering om een dure erfenis van de naoorlogse woningpolitiek: de afkoop van 37 miljard aan langlopende subsidieverplichtingen voor de volkshuisvesting.

Wat vooraf ging. In de periode 1940-1950 bleven de huurprijzen bevroren. Door de aanzienlijke woningschaarste zouden de huren zonder overheidsingrijpen in de jaren vijftig sterk zijn gestegen. Ook toen al streefde de regering naar lage inflatie en loonmatiging. Dit streven verhinderde een terugkeer naar kostendekkende huren, omdat de huren zwaar meewegen in de prijsindex van de gezinsconsumptie. De exploitatie van nieuw gebouwde huurwoningen was bij de geldende lage huren zonder overheidssubsidie niet langer mogelijk. Objectsubsidies waren nodig om de kloof te overbruggen tussen de te lage huuropbrengsten en een genormeerde opbrengst voor de exploitant. In conjunctureel zwakke jaren werd de gesubsidieerde woningbouw opgevoerd om een continue bouwproduktie te verzekeren. Omdat de woningnood ('volksvijand nummer 1') en huurverhogingen politiek uiterst gevoelig lagen, was steeds meer subsidie nodig voor toenemende aantallen sociale huurwoningen. De hoogte van de huur hield bovendien steeds minder verband met de kwaliteit van de betrokken woning.

In de eerste helft van de jaren zeventig zijn tevens subject-subsidies ingevoerd. Zij zijn bestemd voor huurders die in verhouding tot hun inkomen hoge woonlasten hebben. Individuele huursubsidie hield nieuwe huurwoningen bereikbaar voor mensen met lage inkomens. In de jaren zeventig nam ook de aandacht voor verbetering van oude woningen en voor stadsvernieuwing sterk toe. Als resultaat van dit alles liep de directe overheidssteun voor de sector volkshuisvesting in de periode 1970-1990 op van 0,5 tot 2,2 procent van het bruto binnenlands produkt, hoewel huishoudens beter dan ooit eerder in staat waren de kosten van het wonen zelf te betalen.

Eerst staatssecretaris Heerma (1986-1994) wist de bakens te verzetten. Hij beperkte de taak van de rijksoverheid tot de zorg voor goede en betaalbare huisvesting van lagere inkomens. De huursubsidie is spil van de financiële overheidssteun voor het wonen geworden. Reguliere subsidies voor (huur)woningen worden nauwelijks meer verstrekt.

Om nog lopende subsidieverplichtingen uit het verleden versneld af te breken, zijn in de eerste helft van de jaren negentig forse huurverhogingen toegepast. Dit beleid gaf huurders met hogere inkomens bovendien een prikkel om door te stromen naar een koopwoning. Goedkope woningen in de bestaande voorraad werden bestemd voor huurders met lage inkomens. Van de corporaties wordt tegenwoordig verwacht dat zij een eigen beleid voeren ten aanzien van nieuwbouw en voorraadbeheer, huurbeleid en huisvesting van doelgroepen. Zij hebben bij de verhuur van hun woningen veel meer vrijheid gekregen, zodat de band tussen hoogte van de huur en kwaliteit van de woning kan worden versterkt. De rijksoverheid eist slechts dat de totale door de corporatie ontvangen huuropbrengst jaarlijks ten minste met een bepaald percentage toeneemt. Veel corporaties streven inmiddels naar taakverbreding. Zij willen ook duurdere huurwoningen gaan bouwen en actief worden in de koopsector, dit alles om te voorkomen dat zij straks slechts aan de onderkant van de woningmarkt opereren. Geld voor die nieuwe ambities is er genoeg. De financiële reserves van de sector zijn gestegen tot 22 miljard gulden, mede als gevolg van fikse huurverhogingen in de jaren negentig.

Inmiddels had de overheid nog voor bijna 28 miljard gulden aan in het verleden verstrekte woningwetleningen bij de sociale verhuurders uitstaan. Anderzijds hebben de corporaties nog tot in lengte van dagen recht op objectsubsidies. De contante waarde van deze langlopende verplichtingen van het Rijk bedraagt ongeveer 37 miljard gulden. Bij de bruteringsoperatie worden beide posten tegen elkaar weggestreept. Corporaties lossen alle woningwetleningen vervroegd af, en zij krijgen de contante waarde van de toekomstige objectsubsidies in één keer uitgekeerd. Het voordeel voor het Rijk is dat een groot budgettair risico verdwijnt en dat de begroting wordt opgeschoond. Corporaties krijgen meer speelruimte, maar zij lopen in de toekomst grotere risico's bij de exploitatie van hun woningen, omdat de rijksoverheid daarvoor niet langer opdraait.

Ogenschijnlijk heeft de centrale overheid zich vandaag - behoudens instemming van de Eerste Kamer - in belangrijke mate uit de sector volkshuisvesting teruggetrokken. De directe financiële betrokkenheid van het Rijk bij bouwen en wonen is inderdaad aanzienlijk beperkt. Haagse beleidsmakers menen dat het gestegen welvaartsniveau het mogelijk maakt beslissingen over investeringen in nieuwe woningen over te laten aan marktpartijen en lagere overheden. Dit beleid is tot nu toe succesvol: ongesubsidieerde woningen maken al meer dan de helft van de totale jaarlijkse nieuwbouwproduktie uit. Het belang van het eigen-woningbezit - de afgelopen kwart eeuw al uitgebreid van 35 tot 47 procent van de nationale woningvorraad - zal hierdoor de komende jaren nog versneld toenemen. Dat heeft andermaal grote gevolgen voor de rijksbegroting. Als uitvloeisel van de fiscale behandeling van het eigen huis genieten eigen-woningbezitters thans een 'verborgen' subsidie ter grootte van circa 1 procent van het bruto binnenlands produkt. Ook deze fiscale subsidie is in de eerste helft van de jaren negentig verminderd, door achtereenvolgende verhogingen van het bedrag dat eigenaren-bewoners bij hun belastbaar inkomen moeten tellen ('huurwaardeforfait'). Naarmate het eigen-woningbezit toeneemt, zullen fiscale subsidies uitgroeien tot verreweg het belangrijkste instrument van de woningpolitiek in de 21ste eeuw.