Rijkspottekijkers op de Antillen

HAROLD F. MUNNEKE: Ambtsuitoefening en onafhankelijke controle in de Nederlandse Antillen en Aruba. Juridische en beheersmatige controle als waarborg voor deugdelijk bestuur.

247 blz., Ars Aequi Libri 1994, ƒ 35.-

Harold Munneke werd gedurende een verblijf van drie jaar op Aruba als wetgevingsjurist gegrepen door de vraag hoe hij met zijn kennis kon bijdragen aan een bestuur dat voor 'gewone mensen' doorgrondelijk zou zijn. Hij leerde de Caraïbische eilanden en hun ogenschijnlijk overzichtelijke bestuurssysteem kennen, maar ook de onzichtbare invloeden daarop: het 'politieke geknoei', het 'regelen' tussen belanghebbende burgers, gekozen parlementariërs en ambtsdragers.

In de kleinschalige Antilliaanse samenleving waar patronage bijna is ingeworteld, waar het 'kopen' van stemmen bij verkiezingen door het verlenen van gunsten en het uitdelen van overheidsbaantjes jarenlang geen uitzondering was, liggen ook partijdige ambtsuitoefening en corruptie op de loer. Het resultaat was inmense overheidsschulden, situaties waarin soms de overheid niet meer aan haar verplichtingen kon voldoen en parlementaire onmacht, omdat begrotingen en rekeningen niet of niet op tijd waren ingediend. In 1992 greep de Koninkrijksregering in door het eilandbestuur van Sint Maarten onder curatele te stellen. Op Curaçao en Aruba was de financiële en bestuurlijke crisis niet minder zorgelijk. Den Haag drong sterk aan op een deugdelijk bestuur, betere rechtshandhaving en een sanering van de overheidsfinanciën.

Nederland veranderde zijn ontwikkelingshulp: in plaats van projecten voor verbetering van de infrastructuur werd de nadruk gelegd op het uitzenden van technische adviseurs om het plaatselijke bestuur te verbeteren. De stok achter de deur van het 'Hoger toezicht' op Sint Maarten werkte. Sinds vorig jaar staan de nieuwe regeringsprogramma's bol van beloften over een deugdelijk bestuur.

Het promotie-onderzoek van Harold Munneke had als inspiratiebron dezelfde zorg over de crisis op de Antillen en Aruba als die waarvan koningin Beatrix in de Troonrede van 1992 melding maakte. Maar hij komt tot andere conclusies dan de regering, want het slechte beheer van de overheidsfinanciën is volgens Munneke niet zozeer een achterstand van kennis. Veeleer is er sprake van dat ambtenaren en bestuurders onder druk staan van lokale lobbyisten en zelfs van de internationale mafia, meent Munneke. Bovendien falen de lokale controle-instanties: het parlement, de onafhankelijke rekenkamer en de onafhankelijke rechter die meer zou kunnen doen om partijdig bestuur af te straffen.

In plaats van het uitzenden van meer Nederlandse deskundigen naar de West zou het probleem bij de wortel aangepakt moeten worden, door er voor te zorgen dat de controleurs werkelijk kunnen controleren en bevoegdheden krijgen om ambtelijke en bestuurlijke misstappen te voorkomen en eenmaal geleden schade achteraf te verhalen. In een nieuw systeem van bestuurlijke 'checks and balances' moeten rekenkamer en civiele rechter een eigen plaats krijgen, adviseert Munneke.

Toezichthouder

Behalve tot de 'veranderingsgezinde krachten' in de Antillen en Aruba richt de auteur zich tot de Koninkrijksregering en de rijkswetgever, want die zou een toezichthouder moeten aanstellen met bevoegdheden om langs gerechtelijke weg onrechtmatige beslissingen ongedaan te maken. Het aantrekkelijke van dat voorstel ligt in de taak van deze rijkspottekijker: hij bestuurt niet mee, maar controleert wat er gebeurt en laat het eindoordeel over zaken die hij aanbrengt over aan rechters van de rijksdelen zelf.

Harold Munneke heeft nauwgezet alle wettelijke regelingen en bevoegdheden van de toezichthouders en hun rechtshistorie uitgeplozen. Zijn conclusies over de bestuurlijke praktijk zijn bedroevend: de rekenkamer is in hoge mate afhankelijk van de politiek, want als er geen begrotingen en rekeningen zijn, kan zij haar taak als controleur achteraf (nadat de uitgaven zijn gedaan) niet waarmaken. Het parlement zit grotendeels in hetzelfde schuitje, maar besteedt bovendien geen aandacht aan ernstige waarschuwingen die de rekenkamers herhaaldelijk hebben geuit.

De 'ingrijpende veranderingen' die Munneke voorstelt zijn logisch en kunnen op korte termijn effect opleveren. Maar of de bestuurders in de West voldoende veranderingsgezind zijn om ze serieus te overwegen, moet nog blijken. Munneke zet het vigerende systeem van uitgavenbewaking op zijn kop: van een slecht functionerende repressieve controle naar preventieve controle. Uitgaven waarvoor geen middelen begroot zijn, worden eenvoudig niet meer gedaan. Improviseren is er niet meer bij en dat betekent inperking van de macht van bestuurders.

De auteur grijpt terug naar de taak en bevoegdheden die koning Willem I in de vorige eeuw aan de eerste Nederlandse rekenkamer had toebedeeld en die hier te lande al sinds 1927 niet meer gelden. Daar zit een tweede belemmering voor realisering van Munnekes ideaal, want Antilliaanse en Arubaanse bestuurders zullen niet gauw geneigd zijn een veel strenger regime te accepteren dan het Nederlandse.