Europa spint garen bij Duits-Franse as

Delors is teruggetreden, maar voor Europa is dat geen breuk. Hoe de voorzitter van de Europese Commissie ook heet, cruciaal voor Europa is de speelruimte die de Duitse en Franse regeringsleiders zich in eigen land veroveren om hun alliantie verder vorm te geven, zo meent Ronald Havenaar.

Sinds in december 1991 het verdrag van Maastricht is ondertekend, hebben de lidstaten aan hun samenwerkingsverband de naam 'Europese Unie' gegeven. De afgelopen drie jaar leverden echter het bewijs dat Europa geen unie is en dat voorlopig ook niet zal worden. Aan die ontwikkeling heeft Jacques Delors, die als voorzitter van de Europese Commissie in een eerder stadium veel heeft bijgedragen aan de integratie, weinig kunnen veranderen. Zijn recente aftreden is dan ook geen cesuur.

De belangrijkste oorzaak van de tegenspoed is de hardnekkigheid waarmee het nationale bewustzijn zich in vrijwel alle lidstaten manifesteert. Het is paradoxaal genoeg mede gestimuleerd door de grootste successen die de Europese samenwerking de afgelopen jaren heeft gekend. Door het openstellen van de binnenmarkt zijn de economische grenzen tussen de landen opgeheven. Onbedoeld is aldus de vrees versterkt dat na het verdwijnen van de idelogische bakens die bij de Koude Oorlog hoorden, ook het houvast van de nationale soevereiniteit dreigt te worden weggevaagd. Een ander succes, de groei van het aantal leden (sinds de toetreding van Oostenrijk, Zweden en Finland per 1 januari 1995 zijn dat er vijftien), heeft geleid tot een onoverzichtelijkheid die evenzeer de behoefte heeft versterkt zich vast te klampen aan de nationale identiteit.

De Europese samenwerking, waarin de band tussen Bonn en Parijs van overheersende betekenis blijft, kan de komende jaren alleen gedijen indien met deze facts of life rekening wordt gehoudent. Het op 1 september 1994 door de CDU/CSU-Bondsdagfractie gelanceerde voorstel tot de vorming van een kernunie, die zou moeten bestaan uit Duitsland, Frankrijk en de Benelux-landen, is een serieuze poging de slagvaardigheid van het Frans-Duitse koppel te vergroten.

In het eind vorig jaar verschenen Europa-nummer van de Internationale Spectator hebben enkele auteurs erop gewezen dat in dit door Wolfgang Schäuble en Karl Lamers ontworpen initiatief wordt gepleit voor een versterking van de overkoepelende organen, de Europese Commissie en het Europese Parlement. Deze commentatoren zien echter over het hoofd dat de uitgesproken intenties en de feitelijke doelstellingen van dit Duitse plan zich tot elkaar verhouden als schijn tot werkelijkheid. Sinds de eenwording wordt het politieke debat in Duitsland beheerst door de onuitgesproken code dat het gegroeide gewicht en de toegenomen vrijheid van handelen - Bonn staat niet meer onder internationale voogdij - afgedekt moeten worden door de Europese façade. Schaamte over het nationale verleden van de Duitse eenheidsstaat en angst voor negatieve reacties van de buurlanden hebben geleid tot de obsessieve neiging om, zoals de Duitse historicus Christian Meier het uitdrukte, de nationale belangen af te geven in de garderobe van de Europese samenwerking. Ook over het voorstel van Schäuble en Lamers hangt een zware Euro-sluier, die het uitzicht beneemt op de werkelijke bedoelingen en waarschijnlijke gevolgen van dit plan.

In feite betekent het een breuk met de sinds het verdrag van Rome (1975) algemeen onderschreven uitgangspunten van de Europese integratie: alle partners trekken op voet van gelijkwaardigheid en in hetzelfde tempo op. Het Duitse initiatief heeft als consequentie dat er eerste-, tweede- en derderangs lidstaten zullen komen. Bovendien wordt het weliswaar gepresenteerd als een middel om niet-leden van de kerngroep aan te moedigen en mee te trekken (de zgn. 'magneetfunctie'), maar een methode die beantwoordt aan de belangen van de ontwerpers heeft een sterke neiging zichzelf te verzelfstandigen.

In het decembernummer van Die neue Gesellschaft. Frankfurter Hefte heeft Karl Lamers een verhelderende toelichting gegeven op de doelstellingen van zijn voorstel. Het is in de eerste plaats een oproep aan Frankrijk de bilaterale samenwerking te versterken en de landen die niet aan de monetaire integratie willen of kunnen meedoen, de mogelijkheid te ontnemen een blokkade op te werpen. Lamers geeft grif toe dat door zijn initiatief het probleem van de democratisering in de EU wordt verscherpt. Duidelijker gezegd: het is voor het zieltogende Europese Parlement de nekslag. Mede-auteur Schäuble heeft al op voorhand een concessie gedaan aan de Franse bezwaren tegen een versterking van de federale organen door op 28 december j.l. in een vraaggesprek met de Süddeutsche Zeitung te verklaren dat Duitsland op dit onderdeel bereid is een stap terug te doen 'als onze partners nog niet zover zijn'.

De vorming van een kernunie zal zeker weerstanden blijven oproepen bij de niet-uitverkoren partners en aldus de samenhang in de EU als geheel nog verder aantasten, maar dit nadeel staat in geen verhouding tot het belang van een goed functionerende Frans-Duitse samenwerking. Wil Europa, dat boven zijn financiële stand leeft, de concurrentie met de Zuidoostaziatische regio volhouden, dan zal het zijn speerpuntindustrieën moeten versterken en moderniseren. Een intensieve monetaire samenwerking tussen Duitsland en Frankrijk, die elkaars belangrijkste handelspartner zijn, is een belangrijke voorwaarde om dat doel te kunnen bereiken.

De politieke noodzaak van een hechte band tussen Bonn en Parijs is zo mogelijk nog groter. In het Europa van de jaren '90 is, bij het gegroeide gewicht van Duitsland, een meer sturende rol van dit land onvermijdelijk. Anderzijds blijft het voor de regering in Bonn onmogelijk te domineren, omdat elke poging in die richting tot de vorming van een anti-Duitse coalitie zal leiden. Om het wantrouwen bij de partners zo klein mogelijk te houden, is een nauwe band met Frankrijk, de gedoodverfde leider van een dergelijke coalitie, voor Duitsland van overwegend belang.

Voor Parijs is een intensieve samenwerking een noodzakelijke voorwaarde om een prominente rol in de Europese politiek te kunnen blijven spelen. Zonder een hechte alliantie wordt de machtspositie van Duitsland nog geprononceerder en wordt de greep van Frankrijk op dit land losser.

Zo hebben de Franse en Duitse regering deels dezelfde en deels hun eigen redenen om de samenwerking verder te intensiveren. Deze belangen zijn echter allerminst een garantie voor succes. De lotsverbondenheid dreigt ondermijnd te worden door verdeeldheid. Het grootste gevaar schuilt in het gebrek aan evenwicht in de Frans-Duitse verhouding. Tijdens de Koude Oorlog was Frankrijk, dankzij zijn status van bezettingsmogendheid en de opsplitsing van Duitsland, in staat om de oosterbuur min of meer op voet van gelijkheid tegemoet te treden. Sinds 1990 is niet alleen het Duitse gewicht gegroeid, in termen van economische productie, inwoneraantal en geografische omvang, maar ook de manoevreerruimte waarover Bonn beschikt.

Al in december 1991, toen de Duitse regering de erkenning door de EU van Kroatië tegen de wil van Frankrijk doordrukte, moest Parijs buigen voor deze politieke overmacht. Het financieel-economische overwicht van Duitsland kwam de afgelopen jaren tot uitdrukking in het gemak waarmee de Bundesbank de rentestand in het Europese Monetaire Stelsel kon dicteren. Frankrijk werd gedwongen, ter wille van een 'harde' franc en ten koste van een hoge werkeloosheid, zich aan te passen. De Fransen vrezen dat in een monetaire unie hun speelruimte nog kleiner zal worden. Ook in Duitsland, waar de aanhang voor dit project al nooit erg groot was, slinkt de animo om een EMU op te richten.

De samenwerking tussen Bonn en Parijs kan ook in het gedrang komen door de uiteenlopende antwoorden die de twee regeringen geven op de vraag wat in de nabije toekomst de belangrijkste taak is van de EU. Duitsland is, begrijpelijk genoeg, geobsedeerd door de wens de stabiliteit in de Middeneuropese buurstaten te bevorderen en deze naties zo spoedig mogelijk een plaats te gunnen in de Europese integratie. De Duitsers hopen voor deze in financieel opzicht zware operatie de steun te krijgen van Frankrijk en andere kernunieleden. De Franse regering verklaart bij herhaling de urgentie van deze taak in te zien, maar heeft meer dan één motief om de toetreding van deze naties vooruit te blijven schuiven door te weigeren een datum vast te stellen.

Volgens berekeningen van de Europese Commissie zou de toetreding van de Middeneuropese staten de landbouwuitgaven, die nu al beslag leggen op meer dan de helft van het Brusselse budget, met vijftig tot zestig procent doen stijgen. Alleen een rigoreuze herziening van de subsidiepolitiek kan dit onhaalbare bedrag reduceren. De Franse landbouw profiteert echter in hoge mate van de huidige voorzieningen. Het zou niet de eerste keer zijn als de temperamentvolle boerenstand, die op veel sympathie bij de bevolking kan rekenen, op een drastische hervorming reageert met acties die de Franse samenleving ontwrichten.

Dit is niet de enige binnenlandse aanleiding voor de regering in Parijs om de verbreding van de EU naar het Oosten te vertragen. Onaantrekkelijk voor het sterk ontwikkelde Franse gevoel van eigendunk is dat na de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden het 'Germaanse' karakter van de Europese integratie nog verder zou worden versterkt. Bovendien kan een verschuiving van de subsidiestromen naar het Oosten alleen maar ten koste gaan van de mediterrane regio, die toch al als gevolg van het oplevende Islamitische fundamentalisme in Noord-Afrika wordt bedreigd met onrust. De kaping van het Air France-toestel, tijdens de kerstdagen van 1994, heeft de angst aangewakkerd dat het Algerijnse terrorisme de binnenlandse verhoudingen in Frankrijk zal destabiliseren.

De Franse regering bereidt zich voor op een exodus van boat people die de Islamitische terreur in Noord-Afrika proberen te ontvluchten. Om een massale overtocht onmogelijk te maken hebben Franse, Italiaanse en Spaanse marine-eenheden het afgelopen jaar samen oefeningen gehouden. Alleen al dit gemeenschappelijke belang is voor Frankrijk aanleiding de twee Latijnse buurlanden op niet al te grote afstand van een eventuele kernunie te houden. Hier doemt echter het voor de Frans-Duitse samenwerking ongunstige perspectief op dat de EU verdeeld zal raken in een door Parijs geleide Zuidwestelijke groep en een Noordoostelijk kamp dat wordt aangevoerd door Bonn.

Buitenlandse politiek bestaat niet alleen uit het behartigen van belangen, maar is ook een middel om de nationale identiteit tot uitdrukking te brengen. Het beeld dat de Fransen en de Duitsers hebben van hun plaats in Europa vertoont grote verschillen. Voor Duitsland is de alliantie met Frankrijk een methode om een integratie te bevorderen die onder een zo onzichtbaar mogelijke Duitse leiding staat. Voor Frankrijk is de EU een werktuig om de eigen plaats op het Europese continent te exponeren. Is een duurzame samenwerking mogelijk tussen een Duitse natie die weet dat zij de leidende mogendheid is, maar alles probeert te doen om dat te verhullen en een Franse natie die een hoofdrol ambieert maar zich realiseert dat zij junior partner is?

Parijs zal moeilijk de verleiding kunnen weerstaan om het verstoorde evenwicht te herstellen door gebruik te maken van de historisch bepaalde Duitse onwil om militaire verantwoordelijkheid te aanvaarden. Sinds enkele jaren voert Frankrijk besprekingen met Groot-Brittannië over een gemeenschappelijke nucleaire doctrine. In november 1994 besloten de beide regeringen om een Brits-Franse European Air Group op te richten, die de taak heeft gezamenlijke bijdragen aan vredesmissies te coördineren. Een nauwe militaire samenwerking met Groot-Brittannië, dat bovendien de Franse afkeer van de Europese federale organen deelt, biedt Frankrijk de mogelijkheid een exclusieve rol op te eisen door als enige grote EU-lidstaat in meer dan één kern te participeren: met Duitsland in een monetaire voorhoede waarvan de Britten geen deel uitmaken en met diezelfde Britten in een militaire kopgroep waarvan Duitsland is uitgesloten. Het nadeel van deze constructie is dat de essentiële politieke band met Bonn erdoor kan worden belast. Mogelijk kan dit bezwaar gedeeltelijk worden opgeheven door de toenemende Franse bereidheid om, mede op aandringen van de Duitsers, een volwaardige partner in de NAVO te worden.

Dit gemengde beeld van congruente en uiteenlopende belangen, van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid en mankerend evenwicht, geeft aanleiding tot bescheiden verwachtingen over de resultaten van de conferentie die in 1996 voor een 'verdieping' van de unie zou moeten zorgen. In Maastricht is de fout gemaakt dat de publieke stemming in een aantal lidstaten is genegeerd. Het gevolg was dat de ambitieuze plannen een averechtse werking hadden, doordat ze munitie leverden aan de anti-federale tegenkrachten. Op die manier laadde de Europese integratie (opnieuw) het odium op zich van een project dat in het teken staat van niet-ingeloste beloftes.

Europa heeft anno 1995 geen behoefte aan visionaire concepties, maar aan realistische recepten voor het bereiken van praktische doelstellingen. Het allerbelangrijkste is dat de opleving van het nationale besef niet een beslissende greep krijgt op de Frans-Duitse verhouding. Die ontwikkeling zou leiden tot een versplintering die ook op reeds bereikte resultaten - zoals de overigens nog verre van ideaal functionerende binnenmarkt - een funeste invloed zou hebben.

Het hoogst bereikbare lijkt een intensivering, binnen het kader van een kernunie, van de monetaire samenwerking die wordt ondersteund door politieke overeenstemming tussen Frankrijk en Duitsland over de aansluiting van Midden-Europa. Tegelijkertijd zou dan rekening moeten worden gehouden met de Franse belangen in de regio van de Middellandse Zee. Of dit resultaat zal worden gehaald hangt niet af van de vraag of de voorzitter van de Europese Commissie Delors dan wel Santer heet, maar vooral van de speelruimte die de Duitse en Franse regeringsleiders zich in eigen land weten te veroveren om hun alliantie uit te werken tot een effectief instrument ter bevordering van de stabiliteit op het Europese continent.