Gegarandeerd inkomen zonder tegenprestatie en behoefte-toets maakt weinig kans; Morele weerstanden blokkeren basisinkomen

De ministers Wijers en Zalm pleitten onlangs voor een basisinkomen. Robert J. van der Veen gelooft niet dat het zover komt. Snelle invoering is onhaalbaar en geleidelijke invoering zal allengs meer weerstanden oproepen.

Na de uitspraken van minister Wijers van economische zaken is het debat over het basisinkomen weer opgelaaid. De betekenis van deze laatste ronde is dat het basisinkomen in het paarse kabinet als een echte (zij het omstreden) beleidsoptie wordt gezien en vermoedelijk in de aanstaande 'herijking' van de sociale zekerheid aan de orde zal komen. Dit zou voor het eerst zijn dat het basisinkomen werkelijk op de politieke agenda belandt.

Maar maakt het idee om de sociale zekerheid in deze richting te hervormen nu ook echt kans in een paars kabinet? Volgens de ministers Wijers en Zalm (financiën) zou de eventuele invoering van een basisinkomen pas in een volgende kabinetsperiode kunnen plaatsvinden, dus tegen het eind van deze eeuw. Ik ben het eens met Wijers dat een basisinkomen voor de hand ligt als men het minimumloon geleidelijk af wil schaffen en het sociale minimum in stand wil houden. Maar ik betwijfel of hij gelijk heeft als hij zegt dat we “onvermijdelijk de kant op gaan van een soort basisinkomen”. Mijn stelling is dat de morele factor te zwaar weegt om een sluipende invoering van onvoorwaardelijke inkomensgaranties mogelijk te maken.

Dat het basisinkomen economisch verantwoord en sociaal wenselijk zou kunnen zijn is in deze laatste ronde van het debat helder verkondigd. Als voornaamste argumenten zijn genoemd de ondermijning van het arbeidsethos door massawerkloosheid en de gedwongen inactiviteit van de bijstand, de grotere participatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt die het basisinkomen biedt door de mogelijkheid om zonder korting op het inkomen bij te verdienen (de ontsnapping uit de armoedeval) en de absorptie van deeltijdwerk die hierdoor wordt bevorderd. Ook is gewezen op de eenvoud, fraudebestendigheid en besparing op uitvoeringskosten. Ten slotte is in commentaren sprake van het stimulerende effect van een basisinkomen op zelfstandig ondernemerschap en op de productiviteit van werknemers die vrijwillig tot het arbeidsproces toetreden. Het basisinkomen is aantrekkelijk, omdat het sociale bescherming combineert met de dynamiek van een flexibele arbeidsmarkt.

Vanaf het moment dat minister Zalm, toen nog directeur van het Centraal Planbureau, een laag basisinkomen krachtig onder de aandacht bracht in de scenariostudio 'Nederland in Drievoud' (1992), is in de publieke opinie doorgedrongen dat het voorstel niet onhaalbaar is, mits sober uitgevoerd. Dit heeft onder de tegenstanders echter geleid tot het signaleren van een dilemma: als het basisinkomen hoog genoeg is om van rond te komen, dan ondermijnt het zijn eigen financiële draagvlak; is het daarentegen laag genoeg om duurzaam betaalbaar te zijn, dan komen de groepen die er op aangewezen zijn terecht in onaanvaardbare armoede. Minister Melkert heeft dit onlangs in de Volkskrant nog eens herhaald.

Dit dilemma is reëel, maar de scherpte ervan verdwijnt zodra men afstapt van de onjuiste veronderstelling dat een basisinkomen van de ene dag op de andere wordt ingevoerd. In elk realistisch voorstel zal er sprake moeten zijn van een geleidelijk groeiend partieel basisinkomen, dat op zijn vroegst, na vijftien of twintig jaar, in de plaats komt van de traditionele minimumuitkeringen. In die tussentijd zal er dus sprake zijn van een gemengd systeem, waarin, naast het onvoorwaardelijk uitgekeerde basisinkomen, nog steeds volksverzekeringen en bijstand bestaan (zij het in gaandeweg vereenvoudigde vorm).

In dit realistische perspectief is er zeker een gulden middenweg te vinden tussen een te hoog (onbetaalbaar) en een te laag (asociaal) basisinkomen. Ook het gevaar van massale terugtrekking uit de lagere regionen van de arbeidsmarkt is veel kleiner en bovendien beter beheersbaar. De keerzijde is wel, dat de bovengenoemde voordelen ook pas veel later zichtbaar worden. Er is, kortom, sprake van een geleidelijk aanpassingsproces. Het basisinkomen is daarom een lange-termijnstrategie. Het wordt ook als zodanig gezien door beide ministers.

Stel nu even - ter wille van de discussie - dat paars tot na 2000 aan de macht is. Dan zal het basisinkomen ongetwijfeld onderwerp van debat blijven. Een daadwerkelijke invoering ervan kan echter worden gefrustreerd door wat ik zal aanduiden als een moreel dilemma. Een voornemen tot spoedige invoering van het basisinkomen zal stuklopen op morele weerstanden tegen de principiële ontkoppeling van arbeid en inkomen. Maar als de werkloosheid niet definitief wordt teruggedrongen - en dit is zeer waarschijnlijk - zal de koppeling van arbeid en uitkeringsinkomen op het minimumniveau onvermijdelijk tot grote handhavingsproblemen leiden, ook als er op de sociale zekerheid verder wordt bezuinigd. De weerstanden tegen vermeend en werkelijk misbruik van uitkeringen zullen dan eerder toe dan afnemen. Te vrezen valt dat dit uiteindelijk, ook gezien de druk van internationale concurrentie, zal leiden tot een verdere afbraak van de bereidheid van de werkenden om aan universele inkomensgaranties bij te dragen. Het basisinkomen maakt tegen die tijd geen enkele kans meer. Het morele dilemma: snelle invoering van het basisinkomen is politiek onhaalbaar, terwijl invoering op lange termijn onwaarschijnlijk wordt, omdat men dan te zeer in beslaggenomen wordt door de naleving van strenge voorwaarden voor de ontvangst van sociale uitkeringen. Dit dilemma kan als volgt worden toegelicht.

Het basisinkomen kampt met een ernstig gebrek aan morele aanvaarding onder grote delen van de bevolking, zoals een enquête van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) uit 1993 laat zien. Het credo dat aan sociale rechten op inkomen een arbeidplicht is verbonden is gemeengoed; het ideaal van volledige werkgelegenheid - opgevat als de norm van reguliere tewerkstelling van alle arbeidsgeschikten - leeft, alle twijfels aan het realisme van dat ideaal ten spijt. Daarnaast bestaat het gevoel dat uitkeringen een uitdrukking zijn van solidariteit - een schild voor de zwakkeren - en alleen verstrekt moeten worden aan degenen die 'het echt nodig hebben', naar de mate van sociaal genormeerde behoefte.

Gegeven deze opvattingen kan het basisinkomen nauwelijks anders worden gezien dan als een vorm van zedenverwildering. Het basisinkomen is immers een gegarandeerd inkomen zonder de eis van tegenprestatie en zonder de toets van behoeftigheid. Het basisinkomen vat het ideaal van volledige werkgelegenheid ook niet op als het streven naar volledige tewerkstelling, maar als het reduceren van onvrijwillige werkloosheid, onder toelating van vrijwillige werkloosheid. Dit alles is lijnrecht in strijd met elk van de genoemde opvattingen.

Het helpt de voorstanders niet veel om te herhalen dat het huidige stelsel van sociale zekerheid het leveren van tegenprestaties structureel ontmoedigt en ertoe uitnodigt met normen van behoeftigheid de hand te lichten. Integendeel, juist omdat iedereen hierover de laatste jaren ruim is ingelicht, is het antwoord van de tegenstanders dat er al veel te lang een 'informeel basisinkomen' bestaat en dat het hoog tijd wordt dit eens en voor altijd af te schaffen. De SCP-enquête laat ook zien dat er opvallend veel steun is voor workfare, voor publieke werkverschaffing als voorwaarde voor de ontvangst van een uitkering. Deze reacties worden versterkt door ieder nieuw bericht over ontduiking van de sollicitatieplicht, illegaal klussen en steunfraude.

Het ziet er dus naar uit dat een wettelijk basisinkomen voorlopig niet zal worden geaccepteerd door een politieke meerderheid. Zolang het geschetste morele perspectief overheerst - en er is weinig dat op het tegendeel wijst - wordt de weerstand tegen het basisinkomen eerder groter dan kleiner, naarmate de feilen van het bestaande stelsel scherper worden waargenomen. Daarom is de richting waarin een op stemmenwinst gerichte politiek, die tevens aan 'Europese normen' wil voldoen, de sociale zekerheid zal hervormen er een van financiële soberheid en arbeidsdiscipline. Illustratief voor deze koers is dat de politieke slagzinnen 'werk boven inkomen' en 'niemand aan de kant' inmiddels zijn vereenvoudigd tot 'werk, werk en nog eens werk'.

Om electorale redenen komt paars dus eerder uit bij het ministelsel, onder handhaving van een minimumloon met gaten. Tenzij de volledige werkgelegenheid duurzaam wordt hersteld - en wie gelooft dit echt? - is het gevolg van een ministelsel echter dat veel meer mensen met grote regelmaat in de bijstand zullen belanden. Omdat juist de bijstand alle bovengenoemde 'morele' voorwaarden aan de uitkering stelt, wordt de controleproblematiek dan zeer groot - en uitgebreid naar de ouderen, zoals de recente verhalen over fraude van AOW-ers in het buitenland illustreren. Ik denk dat de intolerantie jegens de undeserving poor daardoor zal toenemen. De Republikeinse overwinning in de Verenigde Staten laat zien hoe gemakkelijk dit leidt tot politieke steun om de bijstandsuitkeringen verder te verlagen, en openlijke armoede toe te staan. Als men niet die kant op wil, dan moet het basisinkomen serieus worden overwogen. Daarmee moet ook niet al te lang worden gewacht. Langdurige morele verontwaardiging over het gedrag van armen gaat niet samen met behoud van hun rechten.

Het grote probleem met het basisinkomen is dat de morele argumenten van de tegenstanders steeds luider klinken naarmate het idee aan realiteitsgehalte wint, terwijl de voorstanders niet lijken te beschikken over een simpele rechtvaardiging die brede kringen overtuigt. Het basisinkomen kan principieel beschouwd worden als een 'nieuw burgerrecht', zoals Ralf Dahrendorf heeft bepleit. Maar dit argument is zwak, omdat het vooronderstelt dat de burgers per definitie vrij zijn om van een tegenprestatie af te zien, hetgeen nu juist ter discussie staat. Hetzelfde geldt ook voor de links-liberale verdediging in termen van een gelijkere verdeling van keuzevrijheid - het morele debat draait immers om de vraag of de vrijheid van de een om het leven naar eigen keuze in te richten de bestedingsvrijheid van een (hardwerkende) ander mag beperken. Wie op beide vragen negatief antwoordt, is terug bij de traditionele combinatie van sociale burgerrechten: werkgelegenheid, sociale verzekering en bijstand.

Misschien is de meest aansprekende redenering in een tijd van massale werkloosheid om het basisinkomen niet te zien als een alternatieve uitkering, maar als een instrument dat effectief bijdraagt aan twee doelstellingen die nog steeds breed worden onderschreven: de preventie van armoede en een gelijkere spreiding van participatie in betaald en onbetaald werk. Als een sober en geleidelijk ingevoerd basisinkomen deze twee doelstellingen beter kan combineren dan de alternatieven, is er een morele grond om de arbeidsplicht en de middelentoets langzaam aan te versoepelen, en de traditionele opvatting over sociale burgerrechten te herzien. Dit morele punt is niet alleen van belang in de politieke discussie tussen liberalen en sociaal-democraten over de vraag of paars een basisinkomen moet invoeren. Het is ook essentieel in een publiek debat over het voorstel.