Neelie Kroes liet een dure erfenis na

'Privatiseren', 'verzelfstandigen' en 'afstoten' vormden een ideologische spil van het overheidsbeleid in de jaren tachtig. Het ministerie van verkeer en waterstaat was er onder leiding van minister Neelie Kroes voorloper in. Deze week evenwel publiceerde de Algemene Rekenkamer voor de vierde keer in acht jaar een kritisch rapport over de effecten van dergelijke operaties. Ze blijken zowel de overheid als het bedrijfsleven miljoenen te kosten. Over ongewenste monopolies, ongeoorloofde steunverlening en 'een onfris zaakje'.

Op het ministerie hadden ze er speciaal een 'kerngroep' voor gevormd. De verzelfstandiging van het Loodswezen was een gevoelig project. Het mocht niet mislukken. Het eerste kabinet-Lubbers, begin jaren tachtig aangetreden, beschouwde het privatiseren van overheidstaken als een pijler onder zijn beleid, en Verkeer en Waterstaat zou het goede voorbeeld geven: uit de verzelfstandiging van het Loodswezen moest blijken dat het ideologische adagium 'minder overheid, meer markt' ruime praktische navolging verdiende.

De kerngroep - met daarin drie ambtenaren - was hierbij een essentiële schakel. Vanaf 1983, toen de eerste plannen voor verzelfstandiging van het Loodswezen werden gemaakt, waren de drie ten nauwste betrokken bij de uiterst ingewikkelde voorbereiding. Er moesten maar liefst 72 wetten en andere vormen van regelgeving worden bijgesteld voordat de eigenlijke loskoppeling van het ministerie najaar 1988 een feit werd.

De kerngroep was toen allang uit elkaar gevallen. De eerste van de drie leden vertrok in 1984, de tweede hield het halverwege 1986 voor gezien. Toen bestond de ambtelijke task force dus nog uit één lid, mr. H. Nijsse. Hij maakte eind 1986 evenwel ook zijn vertrek bekend: na afronding van de verzelfstandiging, waaraan hij toen op Verkeer en Waterstaat zijn beste krachten gaf, zou Nijsse in 1988 een hoge functie bij het Loodswezen aanvaarden.

Het voorval had nooit meer de aandacht van de buitenwereld gewekt, als later geen grote problemen met het verzelfstandigde Loodswezen waren ontstaan. De kritiek richtte zich op de juridische constructies die waren ontwikkeld in de kerngroep van Nijsse, constructies die de voordelen van de operatie ogenschijnlijk bij één partij legden: het Loodswezen zelf.

De andere betrokkenen, vooral het ministerie en de reders, konden het gelag betalen. Het leidde tot een bureaucratisch gevecht dat zich nog altijd voortsleept. “Een drama is het”, zegt directeur T. Bouwman van de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR). “Het bedrijfsleven had er veel meer baat bij gehad als alles bij het oude was gebleven.”

De eerste kritikaster die zich opwierp was in 1989 de Algemene Rekenkamer. Het hoge college van staat rekende voor dat van een doelmatiger besteding van overheidsmiddelen, het belangrijkste oogmerk van privatiseringen, bij de verzelfstandiging van het Loodswezen niets terecht was gekomen. Leverden de loodsdiensten de overheid vòòr de verzelfstandiging per jaar circa 29 miljoen gulden op, nu was het rijk er jaarlijks 25 miljoen aan kwijt. Negatief saldo: 54 miljoen.

Kern van het probleem is dat het Loodswezen zich na zijn verzelfstandiging een commerciële monopoliepositie verwierf. Een monopolie hadden de circa 800 loodsen al toen ze nog ambtenaar waren, maar er bestond geen verband tussen het aantal schepen dat ze binnen loodsten en hun particuliere verdiensten. Het ging er dan ook gemoedelijk aan toe, vertelt Bouwman van de redersvereniging. “Een klein zeeschip dat vroeger een haven binnen voer kon het in veel gevallen zonder loods stellen. Een ervaren schipper regelde het ook liever zelf - dat is zijn beroepseer - en zo'n ambtenaar van de Loodsdienst vond het allang best.”

Sinds de verzelfstandiging is dat veranderd. “Die mensen van de kerngroep op Verkeer en Waterstaat hebben de wetgeving zodanig dichtgetimmerd dat de loodsen op alle slakken zout kunnen leggen en vrijwel iedere schipper is nu gehouden aan een 'loodsplicht'. De enigen die daarbij belang hebben zijn de loodsen zelf, want ze worden 'per verrichting' betaald. Dit is een zeer onfris zaakje.” Maar de reders zitten eraan vast, en intussen zagen ze de inkomsten van individeule loodsen met tientallen procenten stijgen. “Sommige bedrijven zijn in grote financiële problemen gekomen door de loodsplicht. We kunnen er niets aan doen. De overheid heeft een monster van een monopolie gecreëerd.”

De secretaris van Loodswezen Nederland BV, Nijsse, vindt de kritiek op zijn persoon 'goedkoop'. Hij zegt: “Je krijgt nu eenmaal gauw wilde kreten en geruchten als er problemen zijn”. Nijsse werd, vertelt hij, pas benaderd om bij Loodswezen Nederland BV te gaan werken toen zijn juridische arbeid op het ministerie ter voorbereiding op de verzelfstandiging achter de rug was. En het feit dat de verzelfstandiging van het Loodswezen gepaard ging met een verscherping van de loodsplicht noemt hij 'toeval'. De maatregel zelf was nodig, zegt Nijsse, met het oog op de veiligheid in de havens. “Wij bedienen twee klanten. De reder en zijn schip en de samenleving als geheel. Dat laatste zien de reders nog wel eens over het hoofd.”

Niettemin bleek ook de overheid de verzelfstandiging in tweede instantie te duur te vinden. Volgens Nijsse heeft dat vooral te maken met een verhoogde kwaliteit van de dienstverlening van de loodsen. “Vroeger moest een schip dat 's nachts binnen voer wachten tot er 's ochtends een loods kwam. Nu wordt er meteen geholpen. Dat leidt tot betere dienstverlening en dus tot hogere kosten voor de overheid.”

Sinds 1988 ontstond zo een 'tekort van tientallen miljoenen' per jaar, zo deelde toenmalig minister Maij-Weggen dit voorjaar aan de Tweede Kamer mee. Bij die gelegenheid dwong de Kamer een verdere versoepeling van de loodsplicht af, maar de praktische uitwerking daarvan in nieuwe regels, die in concept aan de betrokken partijen zijn voorgelegd, is volgens de reders anders dan de Kamer bedoelde. “De ellende duurt nog steeds voort”, zegt Bouwman van de reders. “Het onfrisse geurtje blijft hangen, want nu wordt opnieuw via een achterdeur geprobeerd de reders op kosten te jagen om het Loodswezen te dienen. Dit is nu al zes jaar aan de gang. Het is ongelooflijk.”

Na dit debacle mocht men verwachten dat Verkeer en Waterstaat niet nog eens soortgelijke fouten zou maken, beaamt drs. M.B. Engwirda, oud-D66-Kamerlid en sinds vier jaar lid van het presidium van de Algemene Rekenkamer. Het is anders gelopen. “De overheid”, zegt hij, “is geen learning system. De lessen die de Rekenkamer na onderzoek trekt, worden hoogst zelden in het geheugen van de bureaucratie opgeslagen.”

In het geval van Verkeer en Waterstaat blijkt dat wel heel pregnant, omdat de Rekenkamer nog in drie andere gevallen van privatisering de vinger op de zere plek legde. “Dat hangt ook samen met de filosofie op dat departement”, zegt Engwirda. “Verkeer en Waterstaat gaat het verste van alle ministeries in het decentraliseren en privatiseren. Er zijn daar verreweg de meeste van deze operaties doorgevoerd. Maar dat wil niet zeggen dat ze op andere ministeries wel efficiënt worden aangepakt.”

Toch was Verkeer en Waterstaat al in 1987 gewaarschuwd. Toen rapporteerde de Rekenkamer uiterst kritisch over een ophanden zijnde privatisering bij het departement: die van het Staatsvissershavenbedrijf in IJmuiden. Het bedrijf, waarover in de Kamer vrijwel unaniem de opvatting bestond dat het bezit ervan geen overheidsbelang diende, was al bijna voor een koopje verkocht aan een consortium van bedrijven, toen een tussenrapportage van de Rekenkamer de politiek op andere gedachten bracht. Daarna werd de verkoop - tegen een aanzienlijk betere prijs - alsnog bekrachtigd, met dit verschil dat enkele nabijgelegen gemeenten en de provincie Noord-Holland in het consortium deelnamen. De zo ontstane Zeehaven IJmuiden NV functioneert nu naar volle tevredenheid, vorig jaar was het resultaat een miljoen na belastingen, en inmiddels wordt gewerkt aan een uitbreiding van de haven. “Het kan dus ook vrij goed gaan”, zegt Engwirda.

Belangrijk blijkt in dit verband welke soort privatisering wordt doorgevoerd. Er is een groot verschil tussen het 'verzelfstandigen' van overheidsdiensten (waarbij een 'bedrijf' wordt gevormd dat wettelijke taken blijft uitvoeren en dus een financiële band met de overheid houdt, zoals het Loodswezen) en het 'afstoten' van overheidsdiensten (waarbij na de verkoop ook de wettelijke taken van de dienst vervallen). De laatste vorm, overigens minder vaak toegepast dan de variant van de 'verzelfstandiging', blijkt in de praktijk aanzienlijk minder riskant voor overheid en bedrijfsleven.

Toch kan het ook in zo'n geval dramatisch aflopen. Bij Verkeer en Waterstaat werd in 1990 de Dienst Informatievoorziening (DIV, 200 werknemers) van Rijkswaterstaat afgestoten aan een groep van drie automatiseringsbedrijven. Ze vormden de dienst om tot Icim BV. Het was een ronduit slechte deal van het ministerie, concludeerde de Rekenkamer in 1992: al in het eerste jaar maakte Icim een winst even hoog als 'nagenoeg de gehele overnamesom'. Te zelfdertijd bleek dat het ministerie zelf niet in staat was haar financiële uitgangspunt ('budgettair-neutraal') te realiseren: het legde zo'n 7,5 miljoen op de privatisering toe, vooral wegens aan Icim afgegeven garanties voor werk.

Het werd nog erger. De drie bedrijven die Icim hadden gevormd maakten op grond de afgegeven werkgaranties ook de jaren daarna een mooie winst, maar besloten medio dit jaar het bedrijfje van de hand te doen: vanaf 1 januari 1995 heeft Icim geen overheidsgaranties meer.

Icim ging over naar de Amerikaanse informatiseringsgigant EDS. Nu hangt er onheil in de lucht. Er gaan in het bedrijf geruchten over ontslagen. “We zijn op twee manieren leeggeplukt”, zegt een anonieme werknemer vol frustratie. “Eerst zijn we voor een appel en een ei verkocht, toen hebben ze de winst opgestreken en nu wijst alles erop dat er grote problemen op ons afkomen.”

A. Lohman, bestuurder de christelijke bond van overheidspersoneel CFO, kan over de actuele stand van zaken niets zeggen. Dat ligt te gevoelig. Maar een terugblik wil hij wel kwijt: “De DIV is op het slechtst denkbare moment geprivatiseerd. De informatiseringsbranche verkeerde in een diepe crisis. Wij hebben het minister Kroes ten stelligste afgeraden, hoewel we geen principieel tegenstander van het afstoten van diensten als de DIV zijn. Maar Verkeer en Waterstaat wilde per se doorzetten. Privatiseren is daar ideologie geworden, het wordt niet meer pragmatisch bekeken.”

Het pad zit vol valkuilen. Want ook om geheel andere redenen kan het met een privatisering op pijnlijke wijze misgaan. Bij een volgende afstoting door Verkeer en Waterstaat, de verkoop in 1991 van de Rijks Luchtvaartschool (RLS) aan KLM, was er in eerste instantie geen vuiltje aan de lucht. Het ministerie rekende slechts het symbolische bedrag van 1 gulden, maar daar stond tegenover dat KLM de structurele verliezen van de school in Eelde overnam en voor vijf jaar behoud van werkgelegenheid garandeerde. Een groep kleine luchtvaartondernemers, die zei 30 miljoen gulden voor de school te willen betalen, werd door de kort geding-rechter niet ontvankelijk verklaard.

Maar een klacht die dezelfde groep bij de Europese Commissie indiende (wegens ongeoorloofde steunverlening door de staat aan KLM), kan daar op een uiterst welwillende behandeling rekenen. In een voorlopige beschikking spreekt de commissie 'ernstige twijfel' uit over de rechtmatigheid van de overeenkomst met KLM. De overheid is gemaand de tenuitvoerlegging van het contract met KLM op te schorten, terwijl een onafhankelijke deskundige werd ingeschakeld om de waarde van de RLS opnieuw te taxeren. In dit geval is het overigens vooral KLM die in de problemen kan komen. “Als de commissie ook in zijn definitieve beschikking oordeelt dat sprake is van ongeoorloofde steun”, aldus advocaat mr. G.W. van der Klis van de groep luchtvaartondernemers, “betekent het dat KLM een kleine 60 miljoen aan de staat moet terugbetalen of hetzelfde bedrag tegen marktrente van de staat moet lenen.”

Privatiseren vergt kortom hoge bestuurskunst. En op Verkeer en Waterstaat wordt die vooralsnog onvoldoende beheerst, zo bleek toen de Rekenkamer deze week een voorlopig laatste treurbericht van het front zond. De in 1993 verzelfstandigde dienst Luchtverkeersbeveiliging (LVB), die de leiding over het luchtverkeer boven Nederland voert, blijkt na de verzelfstandiging per jaar 25 à 30 jaar miljoen gulden te kosten terwijl de inkomsten van de luchtverkeersleiders de laatste jaren met gemiddeld 30.000 gulden bruto stegen. Intussen heeft de minister onvoldoende wettelijke middelen om de doelmatigheid van de organisatie te controleren en kan ze evenmin bepalen hoeveel luchtverkeersleiders opgeleid worden. Hun gebruikelijke drukmiddel - dreigen met arbeidsonrust in geval van een salarisconflict - kan zo blijvend effectief worden ingezet.

“In feite is hiermee opnieuw een monopolie verzelfstandigd”, zegt Engwirda. “En met het Loodswezen hebben we gezien hoe gevaarlijk dat kan zijn. Daarom zouden wij het als Rekenkamer toejuichen als de Tweede Kamer hierover nog eens een principieel debat voert. Van alle privatiseringsvormen is afstoten de gemakkelijkste. Verzelfstandigen wordt al moeilijker. En het verzelfstandigen van monopolies is het allermoeilijkste. Ik zou het op hoge prijs stellen als de Kamer dat aspect nog eens principieel doorlicht, want er kleven vele haken en ogen aan.”

Intussen gaat de Tweede Kamer zijn eigen weg. En Verkeer en Waterstaat ook. Het ministerie - dat deze week geen topambtenaar kon vrijmaken om de recente geschiedenis op dit vlak door te nemen - boekte eergisteren een nieuw succes in het parlement. De Kamer ging in principe akkoord met de verzelfstandiging van de Rijksdienst voor het Wegverkeer, zij het dat het parlement een uitstel van een jaar bedong: het ministerie bleek onvoldoende voorzieningen te hebben getroffen voor een gat van 157 miljoen dat dreigt te ontstaan.