Op enkele wonderen na ging er bij de Wereldbank veel mis

Vroeger schilderden communistische ideologen de bank af als een verlengstuk van het Amerikaanse imperialisme. Later vond de ontwikkelingslobby dat de bank niet genoeg deed aan armoedebestrijding. Daarna kwam de kritiek op de economische aanpassingsprogramma's en sinds het einde van de jaren tachtig domineert de kritiek van de milieubeweging. De Wereldbank heeft altijd kritiek uitgelokt. De vijftigste verjaardag van de Bretton-Woods-conferentie grijpen de tegenstanders aan voor een felle anti-campagne.

'Vijftig jaar is genoeg' luidt de strijdkreet van een internationale campagne tegen de Wereldbank. Deze actie wordt ondersteund door radicale milieugroepen, bevlogen kerkelijke leiders en conservatieve politici. Ze zijn van mening dat de Wereldbank in de afgelopen vijftig jaar meer dan genoeg schade heeft aangericht. De Wereldbank heeft gefaald in milieubehoud en in steun aan menselijke ontwikkeling, vinden ze. De vijftigste verjaardag van de Bretton Woods-conferentie, waarop in juli 1944 werd besloten tot oprichting van het Internationale Monetaire Fonds en de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (de Wereldbank), grijpen ze aan voor een luidruchtige actie.

Het is een campagne tegen het economische model van de Wereldbank en tegen ontwikkeling die leidt tot aantasting van de natuur. De Amerikaanse milieubeweging gaat het verst door de Wereldbank te beschuldigen van een 'holocaust' omdat inheemse volkeren beroofd worden van hun traditionele leefomgeving. De kerken verwijten de Wereldbank geen oog te hebben voor de sociale ellende in de Derde wereld. De armen, beweren ze, betalen de prijs voor ontwikkeling. Zonder aandacht voor het rampzalige beleid dat sommige ontwikkelingslanden voeren, zonder de corruptie, de scheve inkomensverhoudingen of de eigen verantwoordelijkheid in landen aan de kaak te stellen, leggen deze kritici alle schuld voor onderontwikkeling bij de Wereldbank.

De Wereldbank heeft altijd kritiek uitgelokt. Vroeger van communistische ideologen die de Bretton Woods-instellingen afschilderden als een verlengstuk van het Amerikaanse imperialisme. Later door de ontwikkelingslobby, omdat de Wereldbank niet genoeg deed aan armoedebestrijding. Daarna kwam de kritiek op de economische aanpassingsprogramma's en sinds het einde van de jaren tachtig domineert de kritiek van de milieubeweging. In de marge oefenen conservatieve Amerikaanse economen kritiek uit op de bestaansgrond van de Wereldbank, op het uitgangspunt dat overheidsbemoeienis zin heeft en dat hulp een positieve bijdrage kan leveren aan ontwikkeling.

De Wereldbank begon met wederopbouw. Frankrijk en Nederland kregen in 1946 de eerste leningen, in 1947 ontving Chili als eerste ontwikkelingsland een Wereldbanklening. Tot 1966 heeft Japan omvangrijke leningen van de Wereldbank gehad, die pas recent zijn afgelost.

In de eerste kwart eeuw van zijn bestaan hield de Wereldbank zich vooral bezig met grote infrastructurele projecten: wegen, havens, stuwdammen voor energie-opwekking, elektriciteitsnetten. Daar was de Bank goed in en het was ook niet ingewikkeld. De omslag kwam met Robert McNamara, oud-president van de autofabriek Ford, die na zijn ambtsperiode als minister van defensie onder de presidenten Kennedy en Johnson in 1968 president van de Wereldbank was geworden. Tijdens de jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank in de Keniase hoofdstad Nairobi, in 1973, hield McNamara een bevlogen toespraak waarin hij armoedebestrijding centraal stelde en aankondigde dat het uitleenvolume van de Wereldbank drastisch omhoog moest.

Plattelandsontwikkeling, industrialisatie als onderdeel van het streven naar economische zelfvoorziening en de vervulling van basisbehoeften op het gebied van openbare voorzieningen kregen voorrang. Achteraf valt vast te stellen dat de Werelbank zich onder McNamara liet meeslepen in steun aan rampzalig economisch beleid. Nederland, dat met minister Pronk in die jaren een aanhanger van de McNamara-doctrine had, deed daaraan enthousiast mee.

Tijdens het bewind van de voormalige Ford-manager kreeg 'de mentaliteit van de produktielijn' de overhand. Het ging om output. Toen McNamara in 1981 vertrok, was het volume van de Wereldbankleningen verdertienvoudigd. Zijn opvolger A.W. Clausen, afkomstig van de Bank of America, kreeg met andere problemen te maken. In 1982 brak de schuldencrisis van Latijns Amerika uit en de Bank of America was één van de grote crediteuren aan de Latijns-Amerikaanse landen. Clausen liet het initiatief in de schuldencrisis aan het IMF en de kwikzilverige Jacques de Larosière, de toenmalige directeur van het Fonds.

Pas na een tijd kwamen de structurele aanpassingsprogramma's van de Wereldbank op gang. Het doel was door aanpassingen de economische structuur van landen te versterken en een herhaling van de schuldencrisis te voorkomen. Vanaf midden jaren tachtig ging een kwart van de leningen van de Wereldbank naar aanpassingsprogramma's. In feite hielpen de Wereldbank en het IMF door nieuwe kredieten beschikbaar te stellen de schuldenlanden door hun moeilijkste fase en stelden ze de particuliere banken, die te veel hadden uitgeleend, in staat hun verliezen te incasseren zonder noodlottige schokken voor het internationale financiële stelsel.

De kritiek op de aanpassingsleningen was niet mals. Unicef, het VN-kinderfonds, beschuldigde de Wereldbank en het IMF van kindermoord door verwaarlozing van sociale programma's en pleitte voor 'aanpassing met een menselijk gezicht'. Tegelijkertijd begonnen milieu-organisaties de Wereldbank aan te vallen: de Bank zou landen dwingen door de uitverkoop van hun natuurlijke rijkdommen hun schulden af te lossen.

In de periode-Clausen verslechterde de relatie tussen de Wereldbank en de Amerikaanse regering en het Congres. Dat lag vooral aan de Reaganites in het Witte Huis en bij het ministerie van financiën die de Wereldbank als een bureaucratische verspilling en ontwikkelingshulp als weggegooid geld beschouwden. Lastig was het wel, want de Wereldbank is voor zijn geld afhankelijk van de lidstaten en de VS zijn nog altijd de grootste aandeelhouder. Clausens opvolger Barber Conable, een Republikeins oud-Congreslid die bij zijn aanstelling in 1986 niets van ontwikkelingszaken afwist, stelde zich tot taak de betrekkingen met het Congres te verbeteren. En hij bracht twee nieuwe onderwerpen in het beleid van de Wereldbank (enkele jaren voordat Nederland dit deed): aandacht voor de positie van vrouwen en voor het milieu. Toen Conable in 1991 plaats maakte voor Lewis Preston, afkomstig van het New Yorkse bankiershuis J.P. Morgan, diende zich weer een nieuwe taak aan: steun bij de omschakeling van plan- naar markteconomie in de voormalige communistische landen, die na het uiteenvallen van het Sovjet-rijk lid waren geworden van de twee Bretton Woods-instellingen. Verder besloot Preston dat de Wereldbank terug moest naar zijn hoofdtaak, armoedebestrijding.

Ondertussen had de zelfgenoegzaamheid bij de staf een stevige klap gekregen door de publicatie in 1992 van een rapport dat was opgesteld onder leiding van vice-president Willy Wapenhans. Het Wapenhans-rapport concludeerde dat bij de Wereldbank kwantiteit boven kwaliteit gaat, dat omzet allesoverheersend is en dat daardoor een toenemend aantal projecten niet voldoet aan de financiële en economische eisen die de Wereldbank zelf stelt. Volgens het Wapenhans-rapport voldeed in 1992 bijna veertig procent van de projecten niet aan de eigen criteria van de Wereldbank, in 1981 was dat nog slechts tien procent.

Vooral in Afrika ging veel mis. Terwijl de Wereldbank met recht kon wijzen op zijn rol bij het 'Aziatische wonder' en met zijn structurele aanpassingsleningen bijdroeg aan de economische hervormingen in Latijns Amerika, moest de Bank zich in alle mogelijke bochten wringen om in Sub-Sahara Afrika een land te vinden waar succes werd geboekt. Weliswaar betoogde de Wereldbank dat Afrikaanse landen met structurele aanpassingsprogramma's beter presteerden dan landen die dergelijke programma's ontbeerden, maar de bewijsvoering bleef mager.

De Nederlandse bewindvoerder bij de Wereldbank, Evelien Herfkens, is van mening dat het succes van Oost-Azië aantoont dat het verdelingsvraagstuk onlosmakelijk met ontwikkeling is verbonden. In Oost-Azië zijn de inkomensverschillen minder schrijnend dan in Afrika of in Latijns Amerika. “Eerlijke verdeling helpt meer groei. Grotere aandacht voor sociale vraagstukken is economisch gezond”, zegt ze. Herfkens, voormalig PvdA-Kamerlid en in die hoedanigheid een deskundig bestrijder van het Wereldbankbeleid, is sinds 1990 bewindvoerder en onlangs voor een periode van twee jaar herbenoemd. In het dagelijkse bestuur van de Bank vertegenwoordigt ze niet alleen Nederland, maar ook een groep Oosteuropese landen en republieken van de voormalige Sovjet-Unie. De Derde wereldbeweging heeft voor de positieve rol van de Wereldbank bij de veranderingen in die landen geen enkele belangstelling, stelt ze vast. “De Derde wereldbeweging geeft geen snars om de harde eisen die gesteld worden aan de ex-Sovjet-Unie en Oost-Europa.”

Herfens houding ten opzichte van de Wereldbank is ambivalent: ze verdedigt omstreden besluiten, ze gaat mee met kritiek op het gebrek aan sociale affiniteit in Wereldbankprojecten en ze trekt fel van leer tegen de Amerikaanse milieubeweging. “De Amerikaane milieubeweging gaat (in zijn aanvallen op de Wereldbank - red.) over lijken en is keihard. De Amerikanen zijn bezorgder over de bio-diversiteit dan over de armoede van mensen. De hoofdtaak van de Wereldbank is niet het behoud van de bio-diversiteit, maar armoedebestrijding”, zei ze vorige week op een studiedag in Den Haag. 1)

Daar bleek dat de Nederlandse ontwikkelingslobby afstand houdt van de radicale kritiek op de Wereldbank. De Nederlandse bijdrage aan de '50 jaar is genoeg'-campagne bestaat uit een pleidooi voor kwijtschelding van vorderingen van de Wereldbank op de armste ontwikkelingslanden. Volgens NOVIB-medewerker Jan Klugkist gaat het om twintig Afrikaanse landen, Nicaragua, Birma en Guyana, die een “onaanvaardbaar hoge schuld” hebben. Een kwart van de schulden van deze landen is aan de multilaterale banken - de Wereldbank en in het geval van de Afrikaanse landen de Afrikaanse ontwikkelingsbank. “De multilaterale banken lopen geen risico's, terwijl de leningen die ze verstrekt hebben voor een deel de oorzaak zijn van de problemen waarin deze landen verkeren”, zei Klugkist. Hij stelde voor dat de financiële reserves van de Wereldbank, het goud van het IMF en de uitgifte van nieuwe 'speciale trekkingsrechten' (de kunstmatige deviezen die het IMF mag scheppen) gebruikt worden om de schulden van de armste landen te verlichten. Verder moet de Wereldbank (en het IMF) aan landen niet alleen economische en financiële voorwaarden stellen, maar ook voorwaarden op het gebied van 'menselijke ontwikkeling'.

De ministeries die bij het Nederlandse beleid ten aanzien van de Wereldbank zijn betrokken - Financiën en Ontwikkelingssamenwerking - wezen eensgezind ieder voorstel voor schuldkwijtschelding door de Wereldbank af. Het is beter, betoogden G. de Jong (Ontwikkelingssamenwerking) en P. Stek (Financiën), dat Nederland hulpgeld aan landen beschikbaar stelt en daarmee betalingsachterstanden aan multilaterale banken wegwerkt. De risico's van kwijtschelding voor de reputatie van de multilaterale instellingen zijn te groot. Dit is goed besteed ontwikkelingsgeld, vonden beiden. Zoals Stek zei: “De Wereldbank is in staat aan arme landen te lenen tegen een lagere rente dan België en Italië op de kapitaalmarkt moeten betalen. Die fantastische positie van de Wereldbank op de kapitaalmarkten moet niet ondergraven worden door een precedent van schuldkwijtschelding.” Herfkens, de Nederlandse bewindvoerder bij de Wereldbank, zei het “niet erg te vinden” als donorlanden bijdragen bij het wegwerken van betalingsachterstanden van multilaterale banken. Maar dat zou niet moeten gebeuren met geld uit de begroting van ontwikkelingssamenwerking.

Paul Hoebink, de vaste kriticus van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en verbonden aan de Universiteit van Nijmegen, vond daarentegen dat de Wereldbank beter zijn fouten kan erkennen, zijn reserves kan aanspreken om verliezen op leningen aan straatarme landen te dekken, dan een beroep te doen op het belastinggeld van de donorlanden. Vorig jaar is 21,7 miljoen gulden Nederlands ontwikkelingsgeld gebruikt om schulden van Oeganda aan de Afrikaanse ontwikkelingsbank te betalen en ook dit jaar staat geld op de OS-begroting voor schuldaflossing van landen aan multilaterale banken.

De milieubeweging heeft een andere oplossing voor de vorderingen van de Wereldbank op de armste landen. “We moeten voorkomen dat deze landen hun natuurlijke hulpbronnen uitverkopen om hun schulden te betalen”, zei Wouter Veening van de internatinale milieulobby IUCN. Hij stelde een 'schuld voor natuurruil' voor: de crediteuren moeten hun vorderingen op de armste landen kwijtschelden bij wijze van betaling voor de ecologische diensten van deze landen aan de wereld. Veening kwam met een woordspeling om de toekomstige taken van de Bretton Woods-instellingen te beschrijven: het gaat om bread and woods.

1) Workshop 50 jaar na Bretton Woods, georganiseerd door de NGO Wereldbank Werkgroep.