Twee historische resoluties

Met tien dagen verschil heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties deze zomer twee resoluties aangenomen die geschiedenis maken. Op 21 juli deed de raad een uitspraak over het optreden van militaire eenheden van de Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) ter ondersteuning van het bestand in Georgië; op de laatste dag van diezelfde maand riep de raad de lidstaten op een einde te maken aan het militaire regime in Haïti. In beide gevallen kan worden gesproken van het verleggen van volkenrechtelijke grenzen.

In het geval van Georgië ging het minder om de formele argumentatie in de resolutie dan om de samenstelling van de daarin gemandateerde vredesmacht. In de vroegere Sovjet-republiek werden geruime tijd twee burgeroorlogen tegelijkertijd gevoerd, een door de etnische Georgiërs onderling - deze werd gewonnen door de factie rondom de vroegere Sovjet-minister van buitenlandse zaken Sjevardnadze, de ander tussen de centrale Georgische regering en de islamitische Abchaziërs.

In die laatste twist heeft de Russische president Jeltsin bemiddeld, met een wapenstilstand als resultaat. Dat bestand was weer aanleiding voor de bewuste resolutie van de Veiligheidsraad. Het bijzondere eraan is dat een overwegend door Russen bemande interventiemacht met de zegen van de internationale gemeenschap nu praktisch de dienst uitmaakt in een republiek, die sinds de opheffing van de Sovjet-Unie juist een zo groot mogelijke distantie tot Moskou had willen bewaren maar noodgedwongen de Russische bemiddeling aanvaardde.

De V-raadsresolutie over Haïti verstrekte de betrokken lidstaten een veel ruimer mandaat dan die met betrekking tot Georgië. Resolutie 940 riep expliciet het uit de Golfoorlog, de Bosnische crisis en de interventie in Somalië bekende Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties in, dat leden machtigt gewapenderhand op te treden tegen bedreiging en schending van de vrede of tegen een daad van agressie. De resolutie stelde dat de verslechterende toestand in Haïti een voortdurende bedreiging vormde voor de vrede en veiligheid in het gebied - de gebruikelijke formulering bij het aankondigen van gewapend optreden tegen een lidstaat.

In de Golf kon er geen misverstand over bestaan dat Saddam Hussein tegenover het soevereine emiraat Koeweit een daad van agressie had gepleegd. In Bosnië hinken de VN op twee gedachten. Zij zijn er zowel als humanitaire hulp verstrekkende vredeshandhaver, maar ook, met behulp van de NAVO-luchtmacht, als autonoom optredende bestraffer van incidentele daden van agressie.

De complicaties die deze gespletenheid met zich meebrengt, zijn iedere krantelezer en tv-kijker bekend. In Somalië is men halverwege een hoofdzakelijk humanitaire exercitie overgegaan op een vorm van gewapende opsporing van geweldplegers, een operatie die op een totale mislukking is uitgelopen. Juist de afgelopen dagen werden de laatste Amerikaanse mariniers er weggehaald.

Met betrekking tot Haïti doet het argument dat de junta vrede en veiligheid in het gebied bedreigde geforceerd aan. Hoe wreed de Haïtiaanse junta in eigen land ook optrad, er was geen sprake van gevaar voor de omliggende landen, zelfs niet voor de Dominicaanse republiek die met Haïti een Caribisch eiland deelt. Niet alleen ontbrak de junta daarvoor de kracht, zij miste ook de intentie. Nogal eens wordt in voorkomende gevallen naar vluchtelingenstromen verwezen als rechtvaardiging van het argument dat vrede en veiligheid in een bepaald gebied gevaar lopen. Maar de Haïtianen richtten zich op de Verenigde Staten, niet bepaald een land dat daardoor zijn veiligheid bedreigd kon achten.

De VN hebben het sinds vorig jaar als hun taak gezien de democratie in Haïti te herstellen, als het kon met overleg en overreding. De junta heeft de volkerenorganisatie echter op alle denkbare manieren in die pogingen gedwarsboomd. De status van de VN is daardoor in het spel gebracht, in een periode dat de VN zich juist sterk probeerden te maken om in de wereld een geloofwaardige humanitaire, vredebewarende en vredestichtende rol te spelen. De toestand in Haïti werd in de raadsresolutie dan ook uniek van karakter genoemd, van buitengewone aard, complex en verslechterend en dit alles zou de VN tot een exceptioneel antwoord hebben gedwongen. Alsof de raad zelf wel inzag dat hij bezig was met een expansieve toepassing van het Handvest.

Mondiaal zijn er inderdaad omstandigheden en ontwikkelingen aan te wijzen die een bijzondere spanning oproepen. Er is het verschijnsel van de uiteenvallende staten, van de zogenoemde 'failed states', veelal gevolg van opportunistisch gestimuleerde gewelddadigheid langs etnische, religieuze en andere lijnen die samenlevingen verdeeld houden. Maar het is omstreden of Haïti in deze categorie thuishoorde.

Er is bovendien een actieve secretaris-generaal die de VN een taak wil geven bij de oplossing van de nieuwe problemen. Hij vindt daarbij Rusland en de Verenigde Staten als partners aan zijn kant. Het eerste land heeft moeite met de chaos in zijn periferie, het tweede voelt zich gevangen in zijn rol van laatst overgebleven supermogendheid. Beide hebben behoefte aan een zekere internationalisering, 'multilateralisering', van de beheersing van de vele crises.

De Russen hebben het VN-mandaat nodig als een verdedigingslijn tegen het verwijt van buurlanden of van dissidente bewegingen daarbinnen dat zij in werkelijkheid weer met aloud Russisch imperialisme worden geconfronteerd. Met betrekking tot Georgië hebben de Russische leiders dat mandaat nu gekregen. Maar zij zouden er niets op tegen hebben wanneer het werd uitgebreid tot hun bemoeienis met Moldavië, het conflict tussen Armenië en Azerbajdzjan en de burgeroorlog in Tadzjikistan.

De Amerikaanse voorkeur voor een multilaterale aanpak van conflicthaarden heeft eveneens een tactisch motief, maar heeft ook te maken met de voorrang die deze Amerikaanse regering wenst te geven aan de binnenlandse politiek. Zelfs in Haïti wilden de VS niet alleen optreden, hoe 'gewoon' dat historisch ook zou zijn geweest. Internationalisering van de aanpak van de junta had de regering in Washington tot een voorwaarde gemaakt.

Vele tientallen jaren lang heeft Amerika zich weinig gelegen laten liggen aan de VN. President Reagan toonde zelfs vijandigheid tegenover de volkerenorganisatie. Bush bracht daarin verandering toen hij de VN inschakelde bij het ongedaan maken van de verovering van Koeweit. President Clinton lijkt nu de volkerenorganisatie en via haar de Russische federatie een vaste plaats te hebben toegekend bij de beheersing van conflicten. Ook interne, binnenlandse - waarbij het nog maar de vraag is of interventie in overeenstemming is met het Handvest, ook al worden formuleringen uit het Handvest gebezigd in de overwegingen van de betrokken resoluties.