Den Haag heeft steeds minder te vertellen

De politieke macht ligt allang niet meer alleen op het Binnenhof, maar de politiek blijft hardnekkig doen alsof dat wel zo is. Deze ontwikkeling heeft geleid tot een verlies van democratische controle.

Vijf vooraanstaande sociaal-democraten bepleiten minder pretenties en meer visie.

Het afnemend vertrouwen in de politiek en de noodzaak van staatkundige en bestuurlijke vernieuwing zullen deze week, in de Troonrede en bij de algemene beschouwingen, weer uitgebreid aan de orde komen. Het regeerakkoord van VVD, D66 en PvdA geeft daar ook aanleiding toe. Maar regering en parlement, zo vrezen we, zullen platgetreden paden blijven bewandelen. Ze zullen blindelings de agenda blijven volgen van het debat over staatkundige vernieuwing, zoals dat de afgelopen jaren onder regie van de commissie-Deetman is gevoerd.

Die agenda was in grote lijnen al opgesteld in de tweede helft van de jaren zestig. Ze weerspiegelde de preoccupaties van hen die toen hun politieke coming of age beleefden. Op de achtergrond speelde de afkeer tegen de elitaire pacificatiepolitiek met haar geheimhouding en ondoorzichtigheid, het verzet tegen regenten en de afwezigheid van politieke strijd. Vandaar bijvoorbeeld de grote nadruk op de relatie kiezer-gekozene, de aandacht voor de formatie ('Nooit meer drie kabinetten op basis van één verkiezing', zoals bij Marijnen, Cals en Zijlstra) en het kiezen van regenten als burgemeester en minister-resident. De meeste vragen van Deetman zijn eigenlijk geboren in de nacht van Schmelzer.

Veel van die oude punten zijn echter allang van hun scherpte ontdaan. Kabinetscrises worden nu altijd gevolgd door verkiezingen. Politieke polarisatie is ook zonder staatsrechtelijke vernieuwingen zeer goed mogelijk gebleken. De regenten zijn van hun zetel afgedaald - of getrokken - en besturen in het volle licht. In veel gemeenten wordt de burgemeester in feite al jaren door de raad gekozen. Hierdoor had het Deetman-debat veel weg van nakaarten en codificeren - waartoe de Kamer in het najaar van 1993 overigens nauwelijks bereid was.

Voorzover het Deetman-debat wél nieuwe vormen en gedachten opleverde (kerndepartementen, zelfstandige bestuursorganen) viel op dat ze niet politiek, maar vooral technocratisch werden benaderd. Niet legitimiteit of rechtvaardigheid, maar effectiviteit en efficiency vormden de sleutelwoorden. Niet de burgers en de politieke besluitvorming waren het onderwerp, maar overheidsorganisaties en beleidsuitvoering. Ze vloeiden niet voort uit maatschappelijke oppositie en politieke onrust, maar werden gedragen en uitgewerkt door topambtenaren en organisatieadviseurs. Dat deel van de agenda van Deetman was vooral een ambtelijke agenda.

Toch is de behoefte aan democratische vernieuwing op dit moment niet minder evident dan 25 jaar geleden. Alleen het decor is verschoven, de problemen zijn van karakter veranderd en de oplossingen laten zich anders beargumenteren.

Wat zouden de strijdpunten van de jaren '90 en daarna moeten zijn? Een democratisch tekort is er nog steeds. Dat tekort ligt tegenwoordig echter zeker niet alleen op of rond het Binnenhof. De politieke macht en politieke strijd hebben zich voor een deel verplaatst naar elders. Meer dan ooit spelen de discussie en besluitvorming over belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen zich buiten de traditionele politieke arena's af: in overlegorganen en tijdens ambtelijke onderhandelingen; op de hoofdkantoren van internationale ondernemingen; in de wandelgangen van Europese en andere supranationale organisaties; bij nationale en internationale rechtbanken; op researchafdelingen en laboratoria.

De Staten-Generaal, vanouds Nederlands belangrijkste politieke arena, hebben daardoor sterk aan belang ingeboet. Dat moet niet per se als een nederlaag van de democratie worden opgevat. In een aantal opzichten is deze verplaatsing van de politiek zelfs één van de grootste successen van de sociale en democratische rechtsstaat. Politiek bewuste, mondige burgers drukken, al dan niet met behulp van intermediaire organisaties, hun stempel op de menings- en besluitvorming. Zij zijn hiertoe in staat dankzij de enorme uitbreiding van de klassieke en sociale grondrechten, door de toename van de openbaarheid van bestuur en door de sterke verbetering van de rechtsbescherming.

Dit is overigens niet specifiek voor Nederland. Veel westerse samenlevingen laten in de laatste dertig jaar een overgang zien van een bevelshuishouding (waarin gezagsdragers nog gemakkelijk konden bepalen wat er moest gebeuren) naar een onderhandelingshuishouding (waarin gezagsdragers zoveel met ondergeschikten en burgers moeten onderhandelen dat er van boven- en onderschikking in de praktijk nauwelijks meer sprake is). Politiek bedrijven wordt hierdoor lastiger en de besluitvorming verloopt trager, maar niet per sé ondemocratischer.

Soms leidt deze verplaatsing van de politiek echter wel degelijk tot een verlies voor de democratische rechtsstaat. In veel gevallen betreft het een verplaatsing van maatschappelijke macht en niet (of nog niet) een verplaatsing van de democratische controle. Veel van de nieuwe politieke arena's zijn besloten clubs. De moderne volksvertegenwoordiger of bestuurder deelt zijn of haar macht met een diffuus geheel van internationale organisaties, lobbyisten, beleidsambtenaren, overlegpartners en pressiegroepen. Dat is strijdig met de hoofdregel van de democratie, namelijk dat machtsuitoefening, politiek of maatschappelijk, onverbrekelijk verbonden dient te zijn met het afleggen van verantwoording.

Deze verplaatsing-zonder-verantwoording manifesteert zich op een aantal terreinen. Om te beginnen vormen kabinet en Kamer(s) meer dan ooit de eindfase van het politieke proces. Wanneer beleidsvoorstellen op het Binnenhof aanlanden zijn er vaak eindeloos vooroverleg, lange onderhandelingen en moeizame compromissen aan vooraf gegaan. In dat stadium hebben de meeste spelers zich reeds gecommitteerd en valt er niet veel meer aan de voorstellen te wijzigen. Het politieke bedrijf speelt zich in belangrijke mate af in ambtelijke voorportalen en beleids-netwerken.

Het machtsverlies van 'Den Haag' beperkt zich echter niet daartoe. Op tal van terreinen boet de rijksoverheid aan feitelijke en formele macht in ten gunste van een scala van rechtspersonen rondom die overheid. Voor een deel is dit een bewust nagestreefde ontwikkeling. In tal van sectoren worden rijkstaken geprivatiseerd of overgedragen aan zelfstandige bestuursorganen of agentschappen. In andere sectoren is dat een uitvloeisel van de neo-corporatistische besluitvormingsstructuur die in Nederland vanouds bestaat. Veel belangrijke besluiten worden genomen of afgeblazen na onderhandelingen of in overleg met koepels, verenigingen en belangenorganisaties.

Voor weer een ander deel is het machtsverlies het gevolg van de snelle ontwikkelingen op het gebied van economie en technologie. Veel belangrijke maatschappelijke veranderingen zijn geen bewuste politieke keuzes, maar een uitvloeisel van de activiteiten van ziekenhuizen, onderzoekscentra en internationale bedrijven. Meer dan ooit is Nederland daarmee een republiek van rechtspersonen geworden. Complexe organisaties van publieke en private aard beschikken - bedoeld en onbedoeld - over de inrichting van belangrijke delen van de samenleving; niet de politici, laat staan de burgers. Dat probleem komt in het gangbare debat over bestuurlijke vernieuwing zelden of nooit aan de orde.

Het hoeft, tenslotte, nauwelijks betoog dat zeer veel politieke macht is verplaatst van Den Haag naar Brussel. Op steeds meer terreinen is het politieke primaat bij de Europese Commissie en de Raad van ministers komen te liggen. Doordat Deetman c.s. aan deze ontwikkeling slechts zijdelings aandacht hebben geschonken, heeft het debat in Nederland een nogal provinciaals en parochiaal karakter gekregen. In Brussel wordt over van alles en nog wat beschikt en wij zitten maar te wikken over de invoering van een direct dan wel indirect door de gemeenteraad te kiezen burgemeester.

Ook op dit terrein geldt dat de verplaatsing van de politieke macht niet gepaard is gegaan met een evenredige verplaatsing van politieke verantwoording en controle. Integendeel, zeer veel staatkundige verworvenheden van de afgelopen anderhalve eeuw (van parlementaire invloed tot en met de openbaarheid van bestuur) worden met een verbluffend vertoon van onverschilligheid overboord gezet zodra het Europese aangelegenheden betreft.

Hoe te reageren op al deze ontwikkelingen? De verleiding is groot om de genoemde verplaatsingen zoveel mogelijk ongedaan te maken, resp. om de parlementair-democratisch controle zo nodig mee te laten verhuizen. 'Herstel het primaat van de politiek', zoals de bekende formule luidt.

Op dat gebied valt ontegenzeggelijk veel te winnen. Door heldere politieke besluitvorming en verbetering van de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging kan de nodige ruimte op de netwerken van ambtenaren en lobbyisten worden terugveroverd. Minstens zo belangrijk is dat nieuwe regionale bestuursorganen (stadsprovincies en dergelijke) onder effectieve en doorzichtige democratische controle komen te staan, en dat het 'democratisch vacuüm' in Europa met voorrang wordt bestreden.

Wat dat betreft heeft de ook in Nederland oprukkende Euro-scepsis gevaarlijke kanten. Even dwaas als het geloof in een almachtig Europees Parlement is het idee dat we wel zonder zo'n parlement kunnen. Verkiezing van de Europese Commissie door het Euro-parlement, versterking van de politieke en ambtelijke openbaarheid in Brussel, experimenten met een Europees referendum: ze zijn minstens zo belangrijk als een sterkere positie van de nationale parlementen inzake de Europese Unie.

Herstel van het primaat van de politiek (op de verschillende bestuurlijke niveaus) is echter, zo luidt de stelling die we hier willen verdedigen, volstrekt ontoereikend - zo niet een hersenschim. De mondigheid van burgers, de toegenomen interdependentie van maatschappelijke sectoren en acoren, de snelle omloop van technologie, informatie en beleid: ze dwingen tot een verbreding van ons denken over democratie. Het traditionele parlementaire stelsel kan niet langer het enige referentiepunt zijn.

Drie aanbevelingen dringen zich op:

I Zorg voor nieuwe vormen van publieke verantwoording

De verplaatsing van de politiek vraagt om nieuwe vormen van verantwoording en initiatief - buiten het domein van het openbaar bestuur. Het democratiseringsstreven liep in de jaren '70 stuk op politiek fanatisme en overspannen participatie-verwachtingen. Vanuit een andere invalshoek verdient het thema zeggenschap echter herwaardering: mede-verantwoordelijkheid van burgers (als werknemer of consument, leek of expert) voor een zorgvuldige omgang met de natuur; een sociaal en ethisch verantwoord gebruik van de techniek; rechtvaardige inkomensverhoudingen; behoorlijk bestuur en spreiding van macht.

Deze zeggenschap-nieuwe stijl, de grote blinde vlek van het Deetman-debat, kan op verschillende manieren vorm krijgen:

- uitbreiding van formele medezeggenschapsrechten (waaronder invloed van werknemers in aandeelhouders-vergaderingen en Raden van Commissarissen);

- garanties voor openbaarheid door middel van verplichte verslaglegging van bedrijven en instellingen;

- ruimte voor discussie en kritiek in particuliere en overheidsorganisaties (via beroepscodes, 'klokkeluiders'-bescherming, vertrouwenspersonen, fora)

Ziehier een terrein bij uitstek waarop het kabinet de 'eigen verantwoordelijkheid van de burgers' (sleutelbegrip in de regeringsverklaring) kan stimuleren. Of was het alleen om bezuinigingen te doen?

II Schep garanties tegen ambtelijk falen en beleidswillekeur

In de republiek der rechtspersonen hebben overheidsorganisaties zich ten opzichte van de politiek en van elkaar verzelfstandigd. De controle op die organisaties kan niet uitsluitend een zaak van de politiek zijn. Zeker sociaal-democraten zullen moeten wennen aan een grotere bemoeienis van de rechterlijke macht en andere onafhankelijke instanties met (de uitvoering van) het overheidsbeleid. Behalve aan verdere uitbreiding van de individuele rechtsbescherming van burgers ('citizen's charter') valt daarbij te denken aan:

- verfijning van de normen van behoorlijk bestuur (waaronder de plicht van overheidswege om maatregelen behoorlijk te beargumenteren);

- stelselmatige evaluatie van overheidsbeleid. Bij dergelijk onafhankelijk onderzoek zouden (eventueel door het lot aan te wijzen) burgers betrokken kunnen worden;

- rechterlijke toetsing van nieuwe wetgeving aan de Grondwet.

III Vergroot de directe invloed van burgers op het beleid

Het correctief referendum dat het kabinet wil invoeren, zou niet meer dan een eerste, voorzichtig begin moeten zijn van een veel grotere directe betrokkenheid van burgers bij de politieke besluitvorming.

Dat is niet alleen noodzakelijk om het beleid meer legitimiteit te geven, maar ook om de sterk gegroeide kloof tussen beleid en maatschappelijke werkelijkheid te overbruggen. Een complexe, onoverzichtelijke samenleving is voor de overheid steeds moeilijker 'kenbaar'.

Wij bepleiten in dat verband:

- invoering van de mogelijkheid van volksinitiatief, dat wil zeggen de mogelijkheid voor groepen burgers om voorstellen op de politieke agenda te krijgen op nationaal en lokaal niveau;

- informele raadpleging van burgers via enquêtes en tweeweginformatiesystemen;

- ruimte voor ad hoc-maatschappelijke debatten (nationale tv-debatten, stadsgesprekken, kwaliteitspanels);

- maatschappelijke enquêtes (onderzoek van onafhankelijke deskundigen, op verzoek van groepen burgers, naar omstreden investeringsprojecten);

- betrokkenheid van bewoners bij de verbetering van de leefbaarheid in de steden. In enkele gemeenten is, in het kader van de 'sociale vernieuwing', ervaring met deze benadering opgedaan. Ze kan de dreigende apathie tegenover overheid en politiek helpen terugdringen.

In het algemeen geldt dat, wanneer mondige, goed-opgeleide en initiatiefrijke burgers het middelpunt van de democratie gaan vormen, de voorwaarden om dat burgerschap uit te oefenen des te zwaarder gaan wegen. Democratische vernieuwing veronderstelt stilzwijgend sociale vernieuwing; het afwenden van structurele maatschappelijke ongelijkheid.

Wat betekenen, tot slot, de verplaatsing van de politiek en de daaruit voortvloeiende agenda voor democratische vernieuwing nu voor de rol van politici en politieke partijen; voor de plaats van de geïnstitutionaliseerde politiek?

De consequenties van de hier gevolgde gedachtengang zijn verstrekkend. Ze vragen om een soort Copernicaanse Omwenteling in het denken over de verhouding tussen politiek, overheid en samenleving. De politiek zal haar traditionele sturingspretenties blijvend moeten matigen; sterker nog: afstand moeten doen van haar monopolie op de vormgeving van het algemeen belang.

Een dergelijke bescheidenheid moet echter niet verward worden met passiviteit. Nieuwe vormen van publieke verantwoording vragen om procedurele regelgeving door de overheid en om inhoudelijke toetsing. Diezelfde overheid is voor het realiseren van haar eigen doelstellingen weliswaar aangewezen op steun van andere actoren (maatschappelijke organisaties, sociale bewegingen), maar dient de daarvoor noodzakelijke overeenstemming actief te bevorderen. Verplaatsing van de politiek vraagt niet om een overheid die dirigeert, maar die de kakafonie van opinies en de botsing van belangen helpt omsmeden tot een politieke consensus.

Daarmee wordt ook de belangrijke rol zichtbaar die politieke partijen nog altijd te spelen hebben. Wat ze aan formele sturingspretenties noodgedwongen prijsgeven, kunnen ze herwinnen door de formulering (en onderlinge confrontatie) van concurrerende visies op de toekomst van de samenleving.

Samengevat: minder sturingspretenties en meer visie. En dat, zo beseffen we, terwijl het heersende denken zich juist in omgekeerde richting beweegt: enerzijds een toenemende roep om bestuurlijke daadkracht ('knopen doorhakken', 'inspraak beperken') - in een samenleving die daar steeds slechter op is ingericht. En anderzijds de opmars van een bloedeloos pragmatisme - in een tijd die om politieke visie en overtuigingskracht vraagt.