Witteveen: IMF is nog altijd veel te klein

Het stelsel van vaste wisselkoersen was gesneuveld, de dollar kwijnde weg, de oliecrisis loerde om de hoek. In Washington maakte de Nederlander H. Johannes Witteveen zich in 1973 op om te beginnen als directeur van het Internationale Monetaire Fonds (IMF), de bewaker van een wisselkoersstelsel dat niet meer bestond. Daar maakte hij in zijn vijfjarige ambtsperiode grote monetaire turbulenties mee. Enkele dringende adviezen van een kenner.

Tot zijn eigen verrassing belandde Witteveen op de post die vele jaren later tevergeefs door zijn verre opvolger als minister van financiën, Onno Ruding, werd geambieerd. “Ik was al twee jaar minister àf, ik was lid van de Eerste Kamer en ik had het erg naar mijn zin. Toen kreeg ik een telefoontje van Zijlstra, die vroeg of ik managing director van het Fonds wilde worden. Zijlstra zei: je moet binnen twee à drie dagen beslissen. Ik had niet veel zin om alles op te breken. Dus ik antwoordde: als ik het nù moet zeggen, zeg ik nee. Het toeval wilde dat ik in juni 1973 voor een conferentie naar Washington moest. Toen ben ik gaan kijken bij het Fonds. Ik heb met een aantal mensen gepraat en kreeg een buitengewoon goede indruk. Het werk leek me interessant, dus ik heb laten blijken toch wel geïnteresseerd te zijn. De Nederlandse regering had er eigenlijk niets mee te maken. Geen lobby, geen pressie.”

Bescheiden voegt Witteveen er aan toe: “Het hing ook samen met de onzekere situatie voor het Fonds. Het monetaire systeem was in crisis, de vraag was wat het Fonds nog te doen zou hebben. Daarom was de belangstelling van grote landen voor de hoogste post op dat moment niet groot. Althans, zo verklaar ik het ook.”

Dr. H. Johannes Witteveen (1921) werd op 27-jarige leeftijd hoogleraar conjunctuurleer en economische politiek aan de toenmalige Economische Hogeschool in Rotterdam. Van 1963 tot 1965 was hij minister van financiën in het kabinet-Marijnen en opnieuw van 1967 tot 1971 in het kabinet-De Jong. Hij is een uitzonderlijke liberaal, een VVD'er die kritisch is over de macht van de vrije markt, een aanhanger van Keynes en een pleitbezorger van conjunctuurpolitiek. “We zijn steeds meer in de greep van de markten. Ik vind dat de regeringen iets meer invloed moeten hebben”, zegt hij.

Het IMF was in 1944 op de conferentie van Bretton Woods belast met toezicht op het naoorlogse stelsel van vaste wisselkoersen waarbij de munten waren gekoppeld aan de dollar en de dollar een vaste goudprijs had. Maar in augustus 1971 was de goudkoppeling opgeschort en in maart 1973 was de laatste strohalm van vaste koersen losgelaten. De munten van de industrielanden 'zweefden': de valutamarkten bepaalden de koersen.

“Sommige Europeanen en ik persoonlijk ook”, zegt Witteveen, “vonden enig management van zo'n belangrijke prijs als die van de wisselkoersen, belangrijk. Maar het Fonds moest afwachten wat er zou gebeuren, het kon niets doen. De aandacht verschoof overigens snel naar de financieringsproblemen die ontstonden door de oliecrisis.”

Op 15 oktober 1973, anderhalve maand nadat Witteveen bij het IMF begon, besloten de Arabische OPEC-landen tot een olieboycot en een prijsverhoging voor olie. In december was de olieprijs verviervoudigd. Witteveen stelde voor dat het IMF een 'oliefaciliteit' in het leven zou roepen om de internationale ontwrichtingen als gevolg van de olieschok te financieren.

“Tusen Kerstmis en Nieuwjaar kreeg ik een nota van de onderzoeksafdeling van het Fonds. Het had becijferd dat het overschot van de olielanden zo'n 65 miljard dollar zou worden. Het bleek achteraf 68 miljard te zijn, het was dus een heel goede prognose. Zo'n omvangrijk overschot zou grote verstoringen geven.

“Toen ben ik tot het idee gekomen van een oil facility. Als je deze schok op de normale manier zou behandelen - waarbij alle landen met hoge olie-importen zich moesten aanpassen om de financiële klap weg te werken - ging dat te ver. Dan moest een groot deel van de wereld een deflatoir beleid voeren. Er moest tijdelijk financiering komen. In de markt gebeurde dat trouwens ook - het 'doorsluizen' van de oliedollars was algemeen aanvaard. Het Fonds had een aanvullende taak, maar voor een aantal landen, vooral ontwikkelingslanden, was het cruciaal, maar ook Italië en Engeland hebben van de oliefaciliteit gebruikt hebben. Er waren weinig voorwaarden aan verbonden.”

Witteveen vertrok begin 1974 naar het Midden-Oosten om financiële bijdragen te verzamelen. Hij kreeg een enthousiast onthaal in Iran en Saoedi-Arabië. “De Saoedi's vonden het een zorgelijke zaak dat ze zoveel dollars binnenkregen. Ze vonden het uitstekend om een bedrag aan het Fonds te lenen. Ik had van de Saoedi's zelfs meer geld kunnen krijgen, als ik een iets hogere rente had geboden. Maar dat lag in de Board (het dagelijks bestuur van het IMF-red.) moeilijk, daar gold de prioriteit van de markt. Als het Fonds toen méér had kunnen doen, was dat mijns inziens beter geweest. Dan was de stroom van bankkredieten niet zo geweldig aangezwengeld. Die bankleningen vormden het begin van de schuldfinanciering van ontwikkelingslanden, uitmondend in de schuldencrisis van 1982.”

Met twee oliefaciliteiten (1974 en 1975) en later met een speciaal fonds (de zogenoemde Witteveen-faciliteit van 1977), uitbreiding van bestaande regelingen en de vorming van een Trustfonds heeft Witteveen de mogelijkheden van het IMF om kredieten aan de lidstaten te verstrekken, in de jaren zeventig fors verruimd. Dat was nodig, vond hij, omdat de omvang van het Fonds steeds meer achterbleef bij de groei van de wereldhandel.

“Het Fonds is veel te klein, nog altijd. Ik vind dat trouwens heel onverstandig van de grote crediteurenlanden. Het IMF biedt immers de mogelijkheid om krediet beschikbaar te stellen aan de wereld, zonder dat het de crediteurenlanden iets kost. Het gaat niet om begrotingsgeld (zoals bij de Wereldbank, red.), het IMF is een monetaire instelling. En het gaat op straffe voorwaarden. Juist crediteurenlanden zouden dat moeten waarderen.”

Hoe belangrijk zijn de voorwaarden van het IMF?

“Het is natuurlijk nooit prettig voor een regering om naar het Fonds te gaan, want het betekent dat je dingen moet doen die je eigelijk niet wilt doen. Hoe eerder een land zich aanpast, des te beter. Ik vind de conditionaliteit een essentieel element van het IMF, nog belangrijker dan het geld dat het kan geven. Hoewel er natuurlijk wel enig geld bij moet.”

U gaf de aanzet voor gunstige leningen voor ontwikkelingslanden, het Trustfonds. Hoe kwam dat tot stand?

“De oprichting van het Trustfonds hing samen met de kwestie van het goud. Toen in augustus 1971 de vaste goudprijs vervallen was, was de rol van het goud in het monetaire systeem verdwenen. Het Fonds had een enorme goudvoorraad, 75 miljoen troy ounces (een troy ounce is 31 gram), want aanvankelijk moesten de lidstaten een deel van hun quota in goud betalen. Wat moesten we met dat goud doen? We hebben toen voorgesteld een derde van het goud te verkopen en de opbrengst te gebruiken voor ontwikkelingslanden. De industrielanden verzetten zich daar tegen, ze wilden dat het goud teruggegeven werd aan de lidstaten. Het compromis was dat een zesde van de goudvoorraad teruggegeven werd en een zesde verkocht werd waarbij de opbrengst in een fonds zou gaan voor de armere ontwikkelingslanden.

“De Amerikanen waren voorstanders van de goudverkoop, de Europese landen waren tegen. De Amerikanen vonden dat het goud geen rol meer moest spelen in het monetaire systeem. Ze hadden trouwens weinig goud over en er was ook een politieke reden: ze vonden dat de hoge goudprijs een voordeel was voor Rusland en Zuid-Afrika.

“De Europeanen hadden veel goud. Ze waren beducht voor goudverkopen door het Fonds, want ze waren bang dat de marktprijs daardoor omlaag zou gaan. Er is toen een hele strijd geweest of de centrale banken het goud van het Fonds mochten kopen. Daartegen heb ik me verzet, het kon niet volgens de statuten. De goudverkopen zijn uiteindelijk goed verlopen, ze hebben geen prijsdruk veroorzaakt en het Trustfonds is er gekomen.”

Eind jaren zestig was na lange discussies overeenstemming bereikt over de schepping van 'Speciale Trekkingsrechten' (naar de Engelse term afgekort als SDR's). Deze kunstmatige reserve-eenheid die het IMF aan de lidstaten kon toewijzen, zou geleidelijk de rol van de dollar als internationale reservemunt moeten overnemen. Maar tijdens Witteveens periode bij het Fonds bleek daar weinig van terecht te komen: de SDR is nooit een succes geworden. Al wil de huidige directeur van het IMF, Michel Camdessus, graag met een nieuwe toewijzing van SDR's de internationale reserves van een aantal lidstaten versterken. Dat komt begin oktober op de jaarvergadering van het IMF zonder twijfel aan de orde.

Over de teloorgang van de SDR zegt Witteveen: “In de jaren zestig meende men dat de groeiende behoefte aan internationale liquiditeiten niet permanent door de dollar kon worden bevredigd. Want tegenover de dollars die in de wereld kwamen, moest goud staan en de Amerikaanse goudvoorraad werd kleiner en kleiner. In die situatie werden de Speciale Trekkingsrechten geschapen (door de VS voorgesteld in 1967 en goedgekeurd door het IMF in 1969; red.). De Amerikanen zagen de SDR als alternatief voor de dollar. Maar toen in 1971 de band met het goud werd doorgesneden, veranderde de situatie. Het goud speelde geen rol meer en de wereld bleef toch dollars gebruiken.

“Eigenlijk heeft zich nooit het gebrek aan liquiditeiten voorgedaan dat bij de invoering van de SDR's was voorzien. Er was geen gebrek aan liquiditeiten. De dollarcreatie ging na het loslaten van de laatste rem, de koppeling aan het goud, nog sneller door. Voor de Amerikanen was het niet goed dat alle discipline wegviel. Het maakte het systeem scheef: discipline voor de anderen, maar niet voor de VS.”

In 1976 klopten Groot-Brittannië en Italië voor leningen bij het IMF aan. Ze waren de laatste industrielanden die een beroep op het Fonds deden. Tegenwoordig kunnen rijke landen vrijwel onbeperkt terecht op de kapitaalmarkten om hun tekorten te dekken, zodat het IMF zich uitsluitend bezig houdt met kredietverlening aan ontwikkelingslanden en aan de ex-communistische landen om de overgang van plan- naar markteconomie te helpen financieren.

Witteveen is niet blij met die eenzijdigheid: “De jaren zeventig waren de laatste periode waarin het Fonds voor het hele monetaire systeem heeft gewerkt zoals de bedoeling was. Ik vind het een achteruitgang dat dit niet meer het geval is. Als het Fonds alleen gebruikt wordt door ontwikkelingslanden en de transitielanden in Oost-Europa, is het gevaar groot dat de interesse van de industriële landen vermindert en dat ze het Fonds als een hulpinstelling gaan zien. Er moet weer een situatie ontstaan waarin industrielanden het Fonds nodig hebben. De discipline via het Fonds geldt nu voor een deel van de wereld, maar moet er voor de hele wereld zijn. Anders werkt het niet symmetrisch en is het ook unfair.

“Dit kan slechts als de wereld een methode vindt om de ongecontroleerde groei van de internationale kredietverlening in te tomen. Het moet minder gemakkelijk worden om tekorten te financieren in de markt. Er moet samenwerking tussen de centrale banken ontstaan, die gezamenlijk grenzen stellen aan de groei van de internationale kredietverlening. Je moet vaststellen wat voor de wereld als geheel de behoefte aan liquiditeit is. Dat gebeurt op het ogenblik niet.

“Nadat ik bij het Fonds was vertrokken, hebben we daarover in de Groep van Dertig (een groep van vooraanstaande financiële en monetaire deskundigen -red.) besprekingen gehad. De centrale banken zouden de internationale kredietverlening binnen bepaalde grenzen moeten houden, zoals ook voor de binnenlandse kredietverlening geldt. Daarover waren we het in de Groep van Dertig wel eens. Maar het verzet van sommige regeringen was groot, andere regeringen waren niet geïnteresseerd. De Engelsen vreesden bijvoorbeeld voor de grote belangen van de Londense kapitaalmarkt.”

Is een dergelijk toezicht op de internationale kredietverlening mogelijk?

“Het zou in overleg met het IMF moeten gebeuren. Het IMF zou advies kunnen geven ten aanzien van de omvang van de kredietverlening en een evenwichtige groei van de internationale liquiditeiten. Ik kan me voorstellen dat een comité van de centrale banken, het IMF en de BIB (de 'centrale bank van de centrale banken') dit bepalen. De centrale banken moeten dat beleid dan in hun eigen land doorvoeren. Als eenmaal de filosofie overeen gekomen is, ontstaat er wel een consensus.”

Brengt dit de discipline terug?

“Beperking van de internationale liquiditeiten zou verbetering brengen. Alleen zou Amerika nog geen discipline krijgen, het kan altijd dollars scheppen. Je zou afspraken moeten maken dat Amerika zijn tekorten ten dele in Speciale Trekkingsrechten afrekent. Maar de bereidheid om dat te aanvaarden zal pas ontstaan als duidelijker wordt wat de bezwaren van het huidige systeem zijn. Een groot bezwaar is dat de Amerikanen onbeperkt kunnen doorgaan om dollars uit te geven. Dat is voor de Amerikanen gemakkelijk, maar vanuit wereldoogpunt is het heel ongewenst. Het grote, rijke Amerika trekt enorme besparingen uit de wereld naar zich toe, terwijl Amerika juist het land zou moeten zijn dat kapitaal exporteert.”

Deze zomer heeft een commissie van monetaire deskundigen, het Bretton Woods comité, een pleidooi gehouden voor terugkeer naar grotere stabiliteit van dewisselkoersen. Dat moet U aanspreken.

“De instabiliteit van wisselkoersen en de geweldige fluctuaties van de dollar zijn heel schadelijk. Het geeft onzekerheid en remt investeringen. Ik denk dat er pogingen zullen worden gedaan deze instabiliteit te beteugelen als de Amerikanen hun begrotingstekort beter beheersen. Want als de Amerikanen zelf niet doen wat ze moeten doen, lukt het niet. Je krijgt nooit, in de huidige wereld, een internationale overeenkomst over dergelijke zaken als de Amerikanen daar niet voor voelen. Het is nog altijd een dollarwereld, een dollarstandaard.”

Kader: 'Nederland gaf zetje in dollarcrisis'

Nederland heeft in 1971 het laatste stootje gegeven bij de beëindiging van de koppeling van de dollar aan het goud, vertelt Witteveen. “Het was duidelijk dat de gouddekking van de dollar steeds minder werd, dus dacht De Nederlandsche Bank: we moeten snel dollars inwisselen. Dat was Zijlstra. Toen Nederland dat goud opvroeg kwam de Amerikaanse goudvoorraad beneden de tien miljard ounce. Dat was een soort minimum en de Amerikanen werden zeer ongerust.”

In de studie Monetaire diplomatie van André Szász, oud-directeur van De Nederlandsche Bank, staat dat Nederland sinds begin 1971 voor 600 miljoen dollar in goud had omgewisseld. Toen De Nederlandsche Bank een bedrag van 250 miljoen dollar aanbood, kwam een zware Amerikaanse delegatie naar Amsterdam, bestaande uit onderminister van financiën Paul Volcker en gouverneur Dewey Daane van de Federal Reserve Board “You are rocking the boat”, zei Volcker tegen Zijlstra. “Als die boot heftig schommelt ten gevolge van het aanbieden van 250 miljoen dollar, dan is die boot al verongelukt”, antwoordde Zijlstra.

Korte tijd later, toen de Britten drie miljard dollar voor omwisseling aanboden, nam president Nixon op 13 augustus 1971 het besluit om de convertibiliteit op te heffen. “Daarmee was de basis onder het monetaire systeem van Bretton Woods weggeslagen”, aldus Witteveen.