'Rapportages naar opdrachtgever toe geschreven'; Onderzoekers De Vries en De Valk stuiten op markante verschillen

Milieu-effectrapportages voldoen vaak niet aan elementaire methodologische criteria. Hun status als 'harde' rapporten is niet terecht, aldus twee onderzoekers van de Vrije Universiteit.

AMSTERDAM, 10 SEPT. Een milieu-effectrapportage in zijn geheel lezen doet vrijwel geen mens. Het zijn in het algemeen dikke boeken of zelfs rijen dikke boeken. Bestuurders en door een besluit getroffen burgers beperken zich doorgaans tot de samenvatting. Dan missen ze veel, ontdekten Michiel de Vries en Winfried de Valk van de vakgroep politicologie en bestuurskunde van de Vrije Universiteit. Tussen rapport en samenvatting bestaan vaak forse discrepanties, altijd ten voordele van het voorgenomen besluit. “Het lijkt wel of ze naar de opdrachtgever toe zijn geschreven”, oppert De Vries.

In een milieu-effectrapportage (mer) worden de milieu-effecten van een voorgenomen besluit en van enkele alternatieven voor dat besluit op een rijtje gezet. Bij veel planologische beslissingen is een mer tegenwoordig verplicht. Het gaat dan om enorme projecten als de Betuwelijn of de uitbreiding van Schiphol, maar ook om het bouwen van een enkele elektriciteitscentrale of het aanleggen van een golfbaan. Het onderzoek voor zo'n rapportage wordt doorgaans uitbesteed aan een ingenieursbureau. De door de overheid ingestelde commissie-mer moet alle rapportages beoordelen. De richtlijnen daarvoor zijn vooral van procedurele en nauwelijks van inhoudelijke aard.

Zulke procedurele eisen zijn bijvoorbeeld dat er altijd een vergelijking wordt gemaakt met een nul-variant (het voorgenomen besluit niet uitvoeren) en met het meest milieuvriendelijke alternatief. Men zou verwachten dat de meest milieuvriendelijke variant op zijn milieu-effecten doorgaans zeker zo gunstig scoort als het voorgenomen besluit. Dit blijkt echter niet het geval, constateerden de onderzoekers nadat zij tien grote, goedgekeurde mer's hadden geanalyseerd.

Gemiddeld werden in die mer's zeven varianten met elkaar vergeleken op negen criteria. Als die criteria onafhankelijk zouden zijn en de varianten niet bij voorbaat kansloos, dan zou het voorgenomen besluit een kans van ruim 0,5 procent hebben om op meer dan de helft van de criteria als gunstigste tevoorschijn te komen. In de tien onderzochte mer's bleek dit echter zeven maal voor te komen. De 'meest milieuvriendelijke variant' moest het op milieucriteria dus meestal reeds afleggen tegen het voorgenomen besluit. Aan zeven elementaire criteria, afgeleid van die voor wetenschappelijk onderzoek, bleken de onderzochte mer's niet te voldoen.

Zo is bijvoorbeeld vaak onduidelijk hoe een bepaald criterium in de praktijk moet worden toegepast. Bij de mer voor de hogesnelheidslijn is als criterium voor 'landschappelijke effecten' het ruimtebeslag gekozen. De Vries: “Dan weet je bij voorbaat dat het kortste tracé er het gunstigst uitkomt. Dat bleek ook het geval.” Het gaat zelfs zo ver dat het milieuvriendelijke alternatief het in een directe strijd op milieucriteria moet afleggen tegen het voorgenomen besluit. Zo was bij de voorgenomen bouw van een warmte-krachtcentrale in de milieuvriendelijke variant een koeltoren opgenomen, opdat minder koelwater zou worden geloosd op het oppervlaktewater. In de uiteindelijke afweging van milieucriteria speelde lozing van koelwater echter geen rol, terwijl de milieuvriendelijke variant werd afgewezen omdat de koeltoren niet in het landschap zou passen en het geluidsniveau met 1 à 3 decibel zou verhogen.

In dit geval werd een toename van het geluidsniveau met 1 à 3 decibel voldoende geacht om het milieuvriendelijke, door de beleidsmakers niet gewenste alternatief af te wijzen. In de ander geval was 10 decibel extra nog geen reden om een variant af te wijzen, maar hier betrof het dan ook een voorkeursvariant van het kabinet.

Niet zelden staan in de samenvatting andere interpretaties van de gegevens dan in het rapport zelf. Een markant staaltje daarvan noemen de onderzoekers in hun artikel. Een voorkeursvariant werd daar in het eigenlijke rapport “minimale negatieve effecten voor de waterkwaliteit” toegedicht. In de vergelijking met de andere varianten wordt dit “het minst slecht” genoemd. In een tabel waarin alle varianten in één oogopslag met elkaar zijn te vergelijken, krijgt de voorkeursvariant de waardering ++ voor waterkwaliteit. Tenslotte staan in de samenvattingstabel achter de voorkeursvariant vier sterren voor waterkwaliteit, hetgeen volgens de toelichting wil zeggen “zeer positieve effecten”.

Om dit soort verschillen op te sporen en uit te sluiten zouden meer mensen het hele rapport moeten lezen, en niet alleen de samenvatting, aldus De Vries. Hij pleit dan ook voor een uitbreiding van de commissie-mer, met name met mensen uit de milieubeweging. Tevens wil hij de bevoegdheden van die commissie uitbreiden, zodat ze rapporten ook met andere rapporten mogen vergelijken, “zodat de interpretatie van een aantal decibel extra in elk rapport hetzelfde is. De mogelijkheden om te manipuleren met informatie zijn groter naarmate er minder is gestandaardiseerd.” Bovendien zouden er meer eisen moeten worden gesteld aan de inhoud van de rapporten. De Valk: “Bijvoorbeeld dat de samenvatting strookt met het rapport zelf.”