Europa en VS hebben in Azië ongelijke belangen

In hun artikel 'Europa moet voor VS eerste partner blijven' (NRC Handelsblad van 9 juli 1994) roepen Robin Gaster en Alan Tonelson op tot nauwere samenwerking tussen de twee polen in de wereld die economisch en sociaal het meest met elkaar gemeen hebben: Europa en Amerika. Volgens hen zou Amerika niet alleen zijn huidige voorkeur voor Azië (en speciaal Japan) moeten opgeven, maar zelfs iedere middenpositie tussen Europa en Azië omdat het meer in Amerika's belang is samen met Europa de vrije wereldhandel te bevorderen en de regels voor het internationale zakenverkeer te herschrijven. Dat houdt in, zeggen zij, dat Amerika niet langer alle handelsconflicten met Europa op de spits drijft, maar ook dat Europa erkent dat zijn exporteurs profiteren van Amerikaanse druk op Japan om zijn markten te openen.

Bij het lezen van deze overwegingen moest ik denken aan de Franse generaals die in 1939 de vorige oorlog gingen voeren. Wat de schrijvers voorstellen had misschien tien of twintig jaar geleden nog kans van slagen gehad. Nu lijken hun ideeën voor een ander Amerikaans beleid en een betere economische wereldorde te laat te komen.

Op zichzelf zou het natuurlijk voor de hand liggen dat de Europese Unie en de Verenigde Staten als de twee grootste vrije-markteconomieën nauw samenwerken ten behoeve van zichzelf, elkaar en de rest van de wereld. De werkelijkheid vertoont een ander beeld: al jarenlang hebben de twee bittere handelsgeschillen met elkaar gehad en inmiddels zorgvuldig vermeden om gezamenlijk te proberen vooruitgang te maken ten aanziem van de gigantische problemen die elk van beide heeft met Japan. Die twee feiten hangen met elkaar samen; zolang Amerika geen feitelijke verbeteringen kon bereiken in de handel met Japan, keerde het zich tegen Europa telkens als de regering in Washington het nodig vond om het Congres te overtuigen van haar successen in de verdediging van Amerika's handel en economie.

In de slotfase van de Uruguay Ronde in het kader van de GATT over liberalisering van de wereldhandel hebben we daarvan sprekende staaltjes gezien. Vooral de Europese landbouwpolitiek moest het ontgelden, waarbij de Amerikanen vaardig gebruik maakten van de zwakke onderhandelingsstructuren van de EU (de noodzaak van de onderhandelaars om constant met de lidstaten als hun onontbeerlijke achterban overleg te plegen) en de tegenstellingen tussen de belangen van de lidstaten. Het gaf hun meer voldoening op korte termijn om concessies van de EU los te krijgen terwille van de voortgang van de Uruquay Ronde dan te moeten erkennen dat de schaarse op de Japanners veroverde concessies weinig echte verbetering zouden brengen.

De schrijvers delen met vele anderen een gevoel van frustratie over Amerika's machteloosheid om Japan en andere Aziatische landen in het gareel van de vrije handel te brengen. Met 'Aziatisch kapitalisme' is het niet goed zaken doen, zeggen ze, maar hun verwachting dat verdere 'integratie' van Amerika en Europa zal leiden tot het herschrijven van de internationale regels die dan ook op Japan en de rest van Azië van toepassing zouden zijn, lijkt mij nogal naïef. Het probleem van de economische betrekkingen met Japan is er één van onverenigbare systemen, structuren en ideeën. Of we die problemen nu bilateraal (VS versus Japan), trilateraal (VS en EU versus Japan) of multilateraal (via de nieuwe World Trade Organisation, de WTO) benaderen, maakt weinig verschil zolang dat grondgegeven niet verandert.

Hoe intens Europa en Amerika ook zouden samenwerken (en het woord 'integratie' gaat wel erg ver!), de daaruit voortkomende afspraken kunnen niet op Japan worden toegepast zolang de economie van dat land beheerst wordt door het huidige structurele protectionisme. Pogingen daartoe zijn tot mislukking gedoemd want als de nieuwe regels door Japan worden ervaren als beperkingen op de vrije handel zal het ze voor het forum van de WTO bestrijden met een goede kans op succes en als ze nieuwe markten openen tussen de vrije handelspartners zal Japan er dankbaar gebruik van maken. Hetzelfde geldt voor de Aziatische landen met vergelijkbare structuren of wier economieën al nauw met die van Japan zijn verstrengeld.

Tegen deze achtergrond is het begrijpelijk dat de overwegingen van de schrijvers bij de Europese lezer een sceptische reactie oproepen ten aanzienm van de vraag wat de voordelen voor Europa zijn. De Amerikaanse voordelen worden door Gaster en Tonelson breed uitgemeten, maar ze zeggen ook eerlijk dat Amerika bondgenoten nodig heeft om de krachten van de voortschrijdende internationalisering ten eigen bate aan te wenden.

Hun opmerking dat de Europeanen de vruchten kunnen plukken van de Amerikaanse druk op het openen van de Japanse markt is onzin; de cijfers tonen aan dat Japanse maatregelen voor het openen van hun markt doorgaans geen profijt brengen aan wie dan ook en dat, als er ooit eens in een bepaalde sector een werkelijke opening plaatsvindt, het profijt ervan meestal door de onderhandelaars voor zichzelf is gereserveerd.

Iedereen die ooit met Japanse ministeries heeft onderhandeld weet dat er achter de officiële resultaten niet-gepubliceerde afspraken schuil gaan die met grote precisie plegen te worden nageleefd. Bovendien hebben enkele jaren geleden de onderhandelingen over de halfgeleiders aangetoond dat de Amerikanen er niet voor terugdeinzen om in hun afspraken met Japan ook bepaalde gevolgen vast te leggen voor de Europese markt in overeenstemming met de in de VS gehanteerde doctrine van de extra-territorialiteit van de Amerikaanse wetgeving.

Een ander bezwaar tegen de uitvoerbaarheid van een leidersrol van de EU en de VS is de noodzaak dat ze het zelf eerst eens moeten worden over de oorzaken van en de remedies tegen Japans structurele protectionisme. Over de oorzaken zouden partijen het waarschijnlijk wel eens kunnen worden. De analyse die de grondslag vormt van het recente Amerikaanse 'Structural Impediment Initiative' (SII) is voor meer dan 90 procent identiek aan de analyse die de basis vormde van de Europese actie jegens Japan met gebruikmaking van artikel 23 van de GATT-overeenkomst. Er gaan natuurlijk altijd stemmen op die dit soort analyse verwerpen of verloochenen omdat ze uiteindelijk leiden tot een zekere mate van 'managed trade' met Japan, maar de overeenkomst tussen de conclusies van Europese en Amerikaanse studies met betrekking tot de Japanse economie is te opvallend dan dat men ze zonder meer terzijde kan schuiven.

Moeilijker is het om een gezamenlijke remedie te vinden en dat is dan ook nooit gebeurd, voornamelijk omdat beide partijen altijd ten koste van alles een gezamenlijk georganiseerde consultatie met of actie jegens Japan over handelsconflicten als 'ganging up' hebben willen vermijden. Ik herinner me van tien jaar geleden een gesprek in Tokio met de Amerikaanse toponderhandelaar Mike Smith waarin hij letterlijk zei: “Reken niet op ons om Japan in de beklaagdenbank te zetten.” Ik ben er van overtuigd dat er in die tijd, toen Japan nog veel afhankelijker was van het Westen dan nu, formules mogelijk waren om tot een meer evenwichtige economische modus vivendi te komen.

Nu is dat anders geworden. Niet alleen is (met het eind van de Koude Oorlog) Japans afhankelijkheid van Amerika veranderd en is de afhankelijkheid van het Westen van bepaalde Japanse produkten toegenomen, maar er zijn nieuwe ontwikkelingen in Azië die de Japanse positie verder versterken. Met name de landen van Oost- en Zuid-Oost-Azië gaan zich steeds meer organiseren in verbanden die hun economische positie en welvaart snel verder zullen ontwikkelen.

Volgens de Wereldbank zullen in het jaar 2000 in deze regio alleen 400 miljoen mensen een gemiddeld inkomen genieten dat tenminste gelijk is aan dat van Europa of de VS. De ASEAN-landen hebben hun eigen organisatie opgezet voor een vrijhandelszone (AFTA) en steunen het door eerste-minister Mahathir van Maleisië gelanceerde idee van een 'East Asian Economic Caucus' (EAEC) dat zich ook koestert in de belangstelling van Japan en Korea, maar dat door de VS met felheid wordt verworpen.

De economische complementariteit van EAEC heeft zich in de praktijk al bewezen ook al bestaat de organisatie nog niet: investeringskapitaal en technologische know-how van Japan en Korea, het loonpeil van ASEAN, de markten van ASEAN vandaag en China morgen en de bereidheid is er om dit alles met handelspolitieke maatregelen te steunen.

Er zijn stellige aanwijzingen dat de eerste blauwdruk van de EAEC is uitgewerkt in de binnenkamers van het ministerie van financiën in Tokio. Dat wijst er niet alleen op dat de buitenlandse politiek van Japan niet door het ministerie van buitenlandse zaken wordt bepaald, maar ook dat belangrijke kringen in Japan denken over alternatieven voor het geval ooit de EU of de Noordamerikaanse NAFTA werkelijk exclusief of protectionistisch zou worden (laat staan dat ze zich zouden 'integreren' in de door Gaster en Tonelson bedoelde zin).

Tegen deze achtergrond bezien is het niet alleen duidelijk dat de tijd voorbij is om Europees-Amerikaanse posities als model aan de wereld voor te houden, maar ook dat Europa er weinig belang bij heeft in het kielzog van Amerika te varen. De militaire uittocht van de Amerikanen uit vele bases in het Verre Oosten en in zekere mate ook de Amerikaanse druk op Japan hebben in een aantal Aziatische landen het wantrouwen tegen de VS aangewakkerd omdat beide factoren worden gezien als bevorderlijk voor een Japans streven naar een sterkere politieke en wellicht militaire rol in de regio.

Jegens Europa, dat veelal wordt gezien als de enige partner die bij kan dragen aan een nieuw evenwicht in de wereld zonder zelf een bedreiging te worden, is dat wantrouwen veel geringer. Er zijn natuurlijk wel bedenkingen tegen Europa, zoals de vrees dat de EU toch tenslotte een protectionistisch 'fortress Europe' zal vormen en de aan aversie grenzende irritatie over vermeende Europese pedanterie inzake naleving van de mensenrechten. Maar als Europa zijn relaties met een groeiende economische macht in Azië wil uitbreiden en versterken, heeft het er weinig belang bij te komen als de eerste partner van een Amerika dat in zijn buitenlandse beleid gezien wordt als controversieel. Gaster en Tonelson zien voorbij aan het feit dat het niet Europa's belang is om ten aanzien van Azië de eerste partner van Amerika te worden. Hun zienswijze is daarom een illusie.

De auteur is een voormalig diplomaat in dienst van de Europese Unie. Hij vertegenwoordigde de Europese Unie in Ankara en Manilla.