Stop ze maar achter de TRALIES

In Nederland worden nieuwe gevangenissen gebouwd om tegemoet te komen aan het tekort aan cellen. Maar waartoe worden veroordeelden opgesloten? De gangbare redenen zijn zelden steekhoudend.

Americans behind bars. The Edna McConnell Clark Foundation, 250 Park Avenue, New York, NY 10177-0026 (April 1993)

Werkzame detentie. Beleidsnota voor het gevangeniswezen. Sdu 1994

Initiation and continuation of a criminal career. Who are the most dangerous offenders in the Netherlands? C.R. Block en C. van der Werff, Gouda Quint bv, 1991.

Carrière-criminaliteit. Justitiële Verkenningen 14 (juni) 1988.

Measuring lambda through self-reports. Criminology 29 (Aug. 1991): 471-495. J. Horney en I. Haen Marshall.

Een weldoordachte media-campagne kan even goed preventief werken als het feitelijk verzwaren van straffen.

Het publieke debat over criminaliteit en straf is uitermate gevoelig voor ongenuanceerde, vaak emotionele uitlatingen.

Dat er in Nederland al jaren met celruimte gewoekerd wordt, is een bekend gegeven. Daar moet iets aan gedaan worden, zo kan het toch niet langer, zo denkt men. En aldus bewogen grijpt Nederland, in navolging van de rest van de Westerse wereld, naar de meest voor de hand liggende oplossing en verrijzen er nieuwe gevangenissen in Alphen aan den Rijn, Dordrecht en Almere.

Onlangs heeft minister Kosto het startsein gegeven voor de bouw van drie nieuwe penitentiaire inrichtingen, met een gezamenlijke capaciteit van 864 cellen. Het nieuwe paarse kabinet zal deze lijn volgen. Justitie heeft nu 8263 cellen tot haar beschikking. Op 1 januari 1996 moet het aantal cellen twaalfduizend bedragen. Ter vergelijking: in 1982 had Nederland nog minder dan vierduizend cellen.

Zelfs deze uitbreiding zal niet voldoende zijn als de groei van het aantal vrijheidsstraffen en de verlenging van de duur van celstraffen zal doorzetten. Het aantal korte straffen is de laatste jaren systematisch afgenomen; het aantal lange straffen nam toe. Het aantal personen dat een straf moet ondergaan van 4 jaar of meer blijkt in drie jaar (1992 ten opzichte van 1989) bijna te zijn verdubbeld. Er is steeds meer plaats nodig om de opgelegde straffen ten uitvoer te kunnen leggen: het aantal opgelegde 'detentiejaren' beweegt zich in stijgende lijn. Vooral voor veroordelingen wegens de opiumwet zijn steeds meer plaatsen nodig.

Ondanks de uitbreiding van het aantal cellen was Nederland in 1990 met 44,2 gedetineerden per 100.000 inwoners nog een van de minst punitieve landen van Europa. Echter, de prognose is dat in het jaar 1998 dat cijfer opgelopen zal zijn tot 78 (hoger dan het huidige niveau in Italië, Noorwegen, Zweden, en vergelijkbaar met Frankrijk en Duitsland). Hierdoor is Nederland zijn unieke plaats aan het verliezen als een van de weinige geïndustrialiseerde landen waar (langdurige) opsluiting van criminelen níet gezien wordt als de meest voor de hand liggende manier om maatschappelijk problematische groeperingen te beheersen.

Maar bang dat het hier zo gaat als in de VS (met 426 gedetineerden per 100.000 inwoners in 1991 het meest punitieve Westerse land) hoeft men niet te zijn, daarvoor verschilt het sociaal-politieke klimaat in Nederland té wezenlijk van dat van Amerika. Het huidige Amerikaans penitentiair beleid is de onfortuinlijke belichaming van de nachtmerrie van een op hol geslagen, stuurloos monster gedreven door een onlesbare dorst naar meer cellen, meer bewakers, meer politie, een ontwikkeling die we in Nederland willen vermijden.

De huidige tendens om met mortel en cement een groeiend aantal wetsovertreders steeds langer in te kapselen weerspiegelt een zodanige fundamentele breuk met de humane traditie van het Nederlandse rechtsklimaat dat enkele kritische kanttekeningen bij deze onrustbarende ontwikkelingen op zijn plaats zijn. Wat is er aan de hand?

Feit 1: Toename in de gevangenisbevolking wordt niet bepaald door ontwikkelingen in de criminaliteit, maar is voornamelijk te wijten aan beleidsveranderingen m.b.t. zekere groepen criminelen en de zwaarte van de straffen.

Er zitten steeds meer mensen in de gevangenis omdat er steeds meer delicten gepleegd worden, zo wordt er vaak gezegd. Echter, de criminele politiek wordt slechts ten dele bepaald door de ernst en omvang van criminaliteit. Dat is heel duidelijk te zien in de VS waar het aantal gevangenen veel sneller gestegen is dan de criminaliteit. Tussen 1980 en 1992 is het aantal mensen achter tralies in de VS met bijna 160% toegenomen, en dat terwijl de criminele statistieken een veel minder dramatische stijging aangaven in de ernstige criminaliteit (zie Moord in Amerika, W&O 3 maart 1994). De grootste groei in de gevangenissen in de VS is een direkt produkt van de oorlog tegen de drugs. Criminaliteitsstatistieken laten ook voor Nederland een wat stijgende lijn zien, maar de toename in aantal en lengte van gevangenisstraffen is bepaald niet direct evenredig aan de groei in criminaliteit. Voor een groot deel wordt de huidige toestroom naar de Nederlands gevangenissen veroorzaakt door een verminderde tolerantie voor criminaliteit die verband houdt met drugs (mede onder druk van het wegvallen van de binnengrenzen van de EC), in een steeds conservatiever politiek klimaat. (Het cellentekort is ook een gevolg van een toename in het aantal illegale vreemdelingen in hechtenis.)

Feit 2: Het afschrikkende effect van meer of langere gevangenisstraffen is niet overtuigend bewezen.

Als er maar eens meer en vaker flink gestraft zou worden, dan zouden die delinquenten zich wel twee keer bedenken voordat ze een auto openbreken of een oude dame van haar tasje beroven. Toch? Helaas ligt het allemaal niet zo simpel. Het vermeende afschrikkend effect van een straf is gebaseerd op de veronderstelling dat een mens rationeel handelt, dat hij nadenkt over de gevolgen van zijn gedrag voordat hij tot handelen overgaat. Echter, rationele overwegingen spelen vaak wél een rol bij doelgerichte, instrumentele daden (zoals het oplichten van de belasting, het witwassen van geld), maar zijn veel minder belangrijk in expressief gedrag (zoals kindermishandeling, seksuele delicten, en vele andere geweldsdelicten). Het feit dat je de kans loopt om later voor je wangedrag gestraft te worden is dan ook in vele gevallen gewoon niet relevant.

De generaal preventieve werking van formele sancties (d.w.z. mensen plegen geen misdrijven omdat ze weten dat er mogelijkerwijs straf op kan volgen: de voorbeeldfunctie van straf) wordt al tientallen jaren door sociale wetenschappers van velerlei pluimage op alle mogelijke manieren bestudeerd. Uit deze onderzoeken blijkt duidelijk dat de zwaarte van het straffensysteem (d.w.z. de kans dat men een lange gevangenisstraf of zelfs de doodstraf krijgt) hoegenaamd geen effect heeft op het criminaliteitsprobleem. Ter illustratie de VS waar het niveau van de criminaliteit niet omlaag gaat, ondanks het feit dat het aantal gevangenissen, de lengte van de uitgedeelde straffen, en het aantal ter dood veroordeelden voortdurend blijft toenemen.

Iets anders ligt het wat betreft de zekerheid dat men gestraft wordt: een verhoogde kans om gepakt en veroordeeld te worden na een vergrijp lijkt onder bepaalde omstandigheden wél effect op de criminaliteitsstatistieken te hebben. Het is overigens moeilijk om overtuigend een oorzakelijk verband tussen sanctiesysteem en criminaliteit aan te tonen: Wat was er eerst, de kip (lagere of hogere straffen) of het ei (groeiende of dalende criminaliteit)? Bijvoorbeeld, we weten dat politie en justitie maar beperkte middelen hebben om hun taak uit te voeren, en als er steeds meer delicten op te sporen en te vervolgen zijn (zonder een evenredige toename in manschappen) is het te verwachten dat als gevolg van 'system overload' de pakkans steeds lager wordt. Zo bezien is een lagere pakkans het gevolg, níet de oorzaak van een toename in criminaliteit.

Onderzoek naar de speciaal afschrikkende werking van sancties (d.w.z. iemand die al eerder gestraft is zal zich de volgende keer twee keer bedenken) komt, globaal gezien, ook tot de conclusie dat in de praktijk dit idee nauwelijks werkt. De laatste jaren begint onderzoek zich steeds meer te richten op het afschrikkend effect van de perceptie van de pakkans en de zwaarte van de straf. Hieruit komt steeds duidelijker naar voren dat niet zozeer telt wat de échte straffen zijn, maar veel belangrijker is wat de mensen dénken dat er zal gebeuren na wangedrag. Als het waar is dat de perceptie belangrijker is dan de werkelijkheid, dan kan een weldoordachte media-campagne even goed (of zelfs beter) preventief werken dan het feitelijk verzwaren van de straffen of het verhogen van de pakkans.

Maar misschien kunnen we geen preventief effect ontdekken omdat de kans dat men wérkelijk een straf moet uitzitten zó belachelijk laag is, dat niemand het serieus neemt. Als dat zo is, dan moeten we gewoon de kans vergroten dat wetsovertreders ook daadwerkelijk tijd moeten uitzitten, zo redeneert men. De meeste mensen realiseren zich echter niet dat er een enorm aantal nieuwe cellen bijgebouwd zou moeten worden om de kans om achter de tralies terecht te komen wezenlijk te vergroten. Een hypothetisch voorbeeld: zeg dat in 1990 tien van de duizend inbrekers feitelijk een gevangenisstraf moesten uitzitten (dat is 1% van alle inbrekers). In 1991 wordt het aantal beschikbare cellen tienvoudig vermeerderd, zodat er nu 100 (i.p.v. 10) inbrekers kunnen brommen. Hoewel het aantal cellen nu tien keer groter is geworden, blijft de kans om tijd in een cel door te moeten brengen nog steeds laag (10 op 100 i.p.v. 1 op 100).

Bij een discussie over het speciaal preventief effect van straf moet men ook bedenken dat straf, naast een potentieel afschrikkende werking, ook een criminogeen (misdaadverwekkend) effect kan hebben. Als men eenmaal een tijd gevangen gezeten heeft, wordt het moeilijker om weer normaal in de maatschappij te functioneren (vinden van werk, verbroken relaties).

Feit 3: De meeste gedetineerden worden niet gerehabiliteerd of beter van een gevangenisstraf.

De idealistische stichters van de moderne gevangenissen waren geïnspireerd door het nobele verlangen wetsovertreders door opsluiting en bezinning tot inkeer te laten komen. Morele heropvoeding, rehabilitatie door het verschaffen van een betere scholing, het leren van een vak, het aanleren van sociale vaardigheden, of het afkicken van hard drugs, dat zijn anno 1994 vrijwel allemaal achterhaalde idealen waarin alleen de grootste optimist nog gelooft. Na een kritische evaluatie van een groot aantal rehabilitatieprogramma's concludeerde de Amerikaans onderzoeker Robert Martinson zo'n 20 jaar geleden heel pessimistisch dat 'nothing works'.

Hedentendage is dit in meer genuanceerde termen vertaald als 'sometimes certain programs work for certain people under certain conditions....' Er zíjn wel programma's waar gedetineerden echt beter van worden, maar de voorbeelden van succesvolle rehabilitatieprogramma's zijn op de vingers van een hand te tellen. De meeste mensen die in de gevangenis zitten voor diefstal, geweldpleging, roof, of drugs zitten daar niet omdat ze nu zo'n bevoorrecht en gemakkelijk leven achter de rug hebben. Het gros van de mensen zit daar met drugsproblemen, weinig of geen opleiding, zeer beperkt uitzicht op een redelijke baan of een aardig huis, en moeizame of verbroken gezinsbanden. Het is onrealistisch te verwachten dat enig rehabilitatieprogramma (hoe goed bedoeld het ook mag wezen) in de toch betrekkelijk korte tijd dat men opgesloten zit, écht een wezenlijk verschil uit kan maken in het leven van een mens. De meeste gedetineerden zijn ook weinig gemotiveerd iets van hun detentie te maken. Gedwongen behandeling heeft een grote kans van falen.

Feit 4: Door meer wetsovertreders langer en vaker op te sluiten wordt criminaliteit nauwelijks merkbaar verlaagd; het criminaliteits-reducerende effect van de onschadelijkmaking door opsluiting is miniem.

Misschien doet het er helemaal niet toe of een gevangenisstraf al dan niet een afschrikkende ('ik steel niet want ik ben bang voor straf') dan wel een rehabiliterende ('ik steel niet meer, want ik weet nu dat het verkeerd is om te stelen') werking heeft: men kan ook redeneren dat het er om gaat dat mensen zolang ze opgesloten zitten tenminste de straten niet onveilig kunnen maken, ze zijn uit de roulatie. (Een vergelijkbaar argument wordt gemaakt door voorstanders van de doodstraf).

Aan de logica van deze redenering valt niet te tornen. Maar zouden we echt aanzienlijk méér misdadig gedrag zien als we wetsovertreders kórter (of helemaal niet) zouden opsluiten? Hoeveel delicten blijven er feitelijk achterwege, omdat de daders opgesloten zitten? Vroeger konden we daar hoogstens over speculeren, maar sinds een jaar of vijftien hebben onderzoekers naar criminele carrières methoden ontwikkeld om te schatten hoeveel delicten de 'gemiddelde' delinquent pleegt als hij in de vrije samenleving rondloopt. De voornaamste conclusie is dat het totale criminaliteitsbeeld weliswaar beïnvloed wordt door het uit de roulatie nemen van criminelen, maar dat dit effect verrassend bescheiden is.

Niet alleen kunnen we cijfermatige schattingen maken van de hoeveelheid criminaliteit die niet gepleegd werd doordat de geinteresseerde criminelen opgesloten waren, we kunnen ook berekenen hoeveel criminaliteit er voorkomen wordt door het opvoeren van het gebruik en de duur van alle gevangenisstraffen. Ter illustratie: onderzoek in de VS heeft aangetoond dat verdubbeling van het aantal gedetineerden het aantal inbraken slechts met 5% tot 19% zou verminderen, terwijl het aantal berovingen slechts met 1% zou verminderen. Hoewel de exacte cijfers ongetwijfeld variëren afhankelijk van het soort delict, het jaar, en het land, tonen vergelijkbare schattingen steeds weer aan dat het criminaliteits-verminderend effect van het meer en langer opsluiten van mensen uiterst gering is.

Feit 5: Zelfs als langere gevangenisstraffen alleen selectief gegeven worden aan de meest actieve criminelen, is het effect op de totale criminaliteit miniem.

Welnu, al heeft het dan geen zin om álle wetsovertreders langer en vaker op te sluiten, waarom sturen we de meest actieve, zware delinquenten dan niet aanzienlijk langer weg? Dat zou toch een behoorlijke hap uit de criminaliteit nemen? Tenslotte weet iedereen dat er enorme verschillen bestaan tussen mensen die we gemakshalve samen onder de algemene noemer 'criminelen' plaatsen. De Amerikaanse criminoloog Marvin Wolfgang heeft al jaren geleden overtuigend gedocumenteerd dat een vrij kleine groep mensen verantwoordelijk is voor een groot deel van de zware criminaliteit, een observatie die inmiddels steeds weer bevestigd geworden is in onafhankelijk onderzoek. Ook in Nederland hebben onderzoekers een dergelijke groep kunnen lokaliseren, en hen 'loopbaandelinquenten' genoemd (Block en Van der Werff).

Op basis van dit soort onderzoeken wordt er dan ook vaak gepleit voor het langer en strenger straffen van juist deze betrekkelijk kleine groep van 'high rate, serious offenders'. Dit beleid van 'selectieve onschadelijkmaking' zou een veel efficiëntere benutting van celruimte betekenen. Op zich geen gekke redenering, maar toch niet zo klinkklaar als men vaak denkt. Ten eerste, we weten dat er in een politie- of justitiedossier vaak niet echt staat wat mensen werkelijk uitvreten. Hoe kunnen we de echte zware jongens onderscheiden van de kleinschalige pechvogels die gewoon door hun stom handelen steeds opgepakt worden? Ten tweede, uit onderzoek weten we dat de meeste delinquenten rond hun vijfentwintigste steeds minder actief worden. Gewoonlijk moet men heel wat op z'n kerfstok hebben om herhaalde malen voor een ernstig delict veroordeeld te worden, en tegen de tijd dat dit gebeurt (en men dus officieel een 'high rate, serious offender' is), is men meestal al voorbij het hoogtepunt van zijn criminele loopbaan. In Nederland is slechts ruim een kwart van de inrichtingsbevolking jonger dan vijfentwintig jaar. Voor het gros van de grote 'oudere' groep resten nog maar weinig jaren van actief illegaal gedrag; lange opsluiting van deze relatief uitgebluste criminelen zal relatief weinig criminaliteit voorkomen.

Feit 6: Het uitzitten van een gevangenisstraf is voor de meeste gedetineerden geen pretje, opsluiting vervult dus een vergeldende (retributieve) functie.

Zelfs al werkt een gevangenisstraf niet afschrikkend, onschadelijkmakend, of heropvoedend, het valt niet te ontkennen dat de meeste mensen niet voor hun plezier in de gevangenis gaan zitten en dat een gevangenisstraf als zodanig zeker een wraaknemend, vergeldend karakter heeft. Het ontnemen van vrijheid aan mensen die de strafwetten aan hun laars gelapt hebben maakt duidelijk dat 'boontje om zijn loontje' komt, dat men 'zijn verdiende loon' krijgt. Het belang van deze 'just deserts' functie van het straffen voor het collectieve rechtsgevoel, en het bevestigen van de morele solidariteit van de maatschappij wordt algemeen aanvaard. Dat het huidig beleid zeer sterk deze vergeldingsfunctie weerspiegelt staat als een paal boven water.

Feit 7: Langere en strengere gevangenisstraffen richten zich vrijwel altijd tegen de maatschappelijk zwakkeren en etnische minderheden.

Ongeveer de helft van de inrichtingsbevolking is 'Nederlands', de rest is Antilliaans (5%), Surinaams (12%), Turks (5%), Marrokaans (6%), en niet-Europees (9%). In dit opzicht beginnen Nederlandse inrichtingen steeds meer te lijken op Amerikaanse toestanden waar ongeveer de helft van de bevolking in de gevangenis zwart of bruin is. Het laatste woord is nog niet gesproken over de vraag in hoeverre de disproportionele aanwezigheid van etnische minderheden in de gevangenis het gevolg is van discriminerende selectie door het justitiële apparaat, of dat etnische minderheden gewoon vaker illegaal handelen.

De waarheid ligt waarschijnlijk ergens in het midden: sommige etnische minderheden zijn als gevolg van hun marginale sociale positie vaker betrokken in 'street crime', terwijl het tegelijkertijd onvermijdelijk is dat de vooroordelen van de maatschappij zich ook in een minder tolerante houding van de politie en de rechtbank t.o.v. deze groeperingen uiten. Bovendien is de verharding van de drugswetgeving de laatste jaren een onmiskenbare factor in de veranderende samenstelling van de bevolking van gevangenissen in de meeste Westerse landen. Niet alleen wordt de bevolking van de inrichtingen steeds minder 'blank', ook is het aantal drugsverslaafden groeiende (van 6625 opgenomen drugsverslaafden in 1988 tot 10493 in 1992). Ook leeft een groot deel van de gedetineerden voor de aanvang van de detentie van een uitkering, er zijn maar zeer weinig goed geschoolde gedetineerden. Deze feiten spreken voor zich: het bouwen van meer cellen is hoofdzakelijk voor de maatschappelijk zwakkeren. (Witteboordscriminelen hebben immers toch geen behoefte aan opsluiting in een streng beveiligde inrichting, zo luidt de gangbare opinie.)

Feit 8: Gevestigde belangen in het inrichtingswezen zullen het steeds moeilijker maken om met celuitbreiding te stoppen.

De beheersing van criminaliteit is een snelgroeiende industrie. Het bouwen van meer cellen, het begeleiden, bewaken, voeden en verzorgen van gedetineerden is een enorme klus, die veel energie en mankracht vereist. Zo verschaft de bouw van de drie nieuwe inrichtingen in Almere, Alphen aan de Rijn en Dordrecht werk aan 5000 mensen. 'Crime is my life' is niet alleen een zegswijze van toepassing op de tasjesrover, drugdealer of inbreker, maar is ook een treffende omschrijving van de manier waarop een gestaag groeiend aantal penitentiaire werkers dagelijks de kost verdient. Hoe meer mensen actief door het inrichtingswezen tewerk gesteld worden, hoe meer gevestigde belangen er zijn om de cellen met delinquenten te blijven bemannen. Voorstellen om criminaliteit minder arbeidsintensief aan te gaan pakken (bijvoorbeeld door boetes, of taakstraffen) zullen dan ook steeds op meer weerstand stuiten.

Feit 9: Het is slechts in beperkte mate mogelijk om een volkomen objectieve kosten-baten analyse van het gevangenisbeleid te geven; daarvoor spelen subjectieve waarden-oordelen een té belangrijke rol.

Het is niet mogelijk om een sociaal probleem volkomen objectief te benaderen. Onderzoek en abstracte theorie kunnen nooit de plaats innemen van ideologie, waarden, idealen en principes. Maar de sociale wetenschap kan wél het niveau van een redelijke discussie verhogen door populaire argumenten kritisch te evalueren, op logische denkfouten te wijzen, door feiten systematisch te verzamelen en analyseren. Het publieke debat over criminaliteit en straf is uitermate gevoelig voor ongenuanceerde, vaak emotionele uitlatingen. Veel populaire denkbeelden over de gevangenisstraf worden niet geschraagd door empirisch onderzoek of logische argumentatie.

Elk beleid moet afgewogen worden tegen de culturele tradities en waarden van een maatschappij. De huidige verharding van het strafrecht druist in tegen de Nederlandse traditie van humaniteit en sociale bewogenheid.