Tijd van Bretton Woods komt niet meer terug

Het was een briljante mislukking. Briljant, omdat de na-oorlogse economische groei erop was gebaseerd en de ideeën over internationale samenwerking visionair waren. En een mislukking, omdat na ruim een kwart eeuw de boel in elkaar stortte. Het stelsel van Bretton Woods, de bakermat van de na-oorlogse internationale economische orde, is een glorieuze herinnering.

Vijftig jaar nadat in de zomer van 1944 in de bosrijke heuvels van de Amerikaanse staat New Hampshire een stelsel van stabiele wisselkoersen was ontworpen, bestaat een nostalgisch gevoel dat 'de geest van Bretton Woods' terug moet keren. Een tijd van monetaire orde, van internationale samenwerking onder Amerikaanse hoede. Een tijd ook van geloof in wederopbouw, herstel en vooruitgang na de economische depressie in de jaren dertig en de verwoestingen van de tweede wereldoorlog. Een tijd die nooit meer terug zal keren.

Bretton Woods bestaat eigenlijk niet. Het is de aanduiding voor een hooggelegen vlakte waar een verlaten stationnetje aan een lang geleden opgeheven spoorlijn ligt en een schitterend hotel, gelegen aan de voet van de Mount Washington. In dit Mount Washington Hotel kwamen in juli 1944 730 delegatieleden van 44 landen bij elkaar voor de 'Monetaire en financieele conferentie der Vereenigde Volken'. Op 22 juli 1944 werd de conferentie afgesloten met het besluit tot oprichting van het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, beter bekend als de Wereldbank. Deze twee zusterorganisaties gaan sindsdien door het leven als de 'Bretton Woods-instellingen'. Verder werd de dollar de spil van een nieuw stelsel van vaste wisselkoersen onder toezicht van het IMF. Ter versterking van de geloofwaardigheid van dit stelsel gaven de Amerikanen eenzijdig de verzekering dat ze bereid waren dollars van de centrale banken in te wisselen in goud tegen een gegarandeerde prijs van 35 dollar per troy ounce (31 gram).

De conferentie van Bretton Woods begon drie weken na de geallieerde landing in Normandië en eindigde twee dagen na de mislukte aanslag van graaf Stauffenberg op Hitler. De geallieerde overwinning op nazi-Duitsland begon zich af te tekenen. Het was de vooruitziende blik van John Maynard Keynes en Harry Dexter White, de grondleggers van het stelsel van Bretton Woods, om bijna een jaar voor het einde van de oorlog in Europa en dertien maanden voor het einde van de Aziatische oorlog de blauwdruk voor de na-oorlogse internationale economische ordening te ontwerpen.

Lord Keynes was de beroemdste econoom van zijn tijd. Hij had na de Eerste Wereldoorlog scherpe kritiek gehad op de hoge herstelbetalingen die Duitsland waren opgelegd in het Verdrag van Versailles. In plaats van het economische herstel te bevorderen, zou dat leiden tot economische rampspoed, voorspelde hij in 1919. In de jaren dertig waarschuwde hij dat de depressie veroorzaakt werd door de negatieve spiraal van dalende vraag, devaluaties en afnemende internationale handel. De klassieke theorie, die als uitgangspunt had dat de economie altijd zijn juiste evenwicht zou vinden, weerlegde hij in zijn studie The General Theory (1936). Keynes pleitte voor overheidsbestedingen om de economie weer aan de gang te krijgen. “Het doel is om de bal weer aan het rollen te krijgen”, schreef hij.

In de Verenigde Staten had Harry Dexter White, een briljante econoom en adviseur van minister van financiën Henry Morgenthau, vergelijkbare opvattingen. White wilde een herhaling vermijden van de jaren dertig, toen landen met devaluaties van hun munt de ellende op hun handelspartners probeerden af te wentelen met als resultaat dat de werkloosheid zich wereldwijd verspreidde. White was voorstander van stabiele wisselkoersen en open internationale handel. Zowel Keynes als White waren tegenstanders van terugkeer naar de gouden standaard (de koppeling van de wisselkoers aan de nationale goudreserves) die in de crisisjaren was losgelaten. Beiden waren voorstanders van actief en planmatig overheidsingrijpen.

De twee economen kregen de kans hun ideeën uit te werken dank zij de Tweede Wereldoorlog. In 1940 schetterde de nazi-progaganda in bezet Europa over een 'nieuwe orde'. De Britse regering gaf Keynes opdracht een economisch tegenplan uit te werken. Augustus 1942 presenteerde hij een voorstel voor een International Clearing Union, een centrale bank op wereldschaal die eigen geld zou uitgeven, dat hij bancor noemde. De opzet van het plan was eenvoudig: een land met een overschot diende zijn geld via de Clearing Union uit te lenen aan een land met een tekort. Zoals Keynes toelichtte: “Het voorstel is de uitbreiding naar het internationale terrein van de beginselen van het bankieren. Als de ene vent zijn geld niet nodig heeft, onttrekt een bank diens geld niet aan de circulatie, maar wordt dit geld beschikbaar gesteld aan een andere vent die het wel kan gebruiken. Dit gebeurt zonder dat de eerste vent zijn geld kwijt raakt, want hij kan het opvragen en gebruiken zodra hij dat wenst.”

Een week na de Japanse aanval op Pearl Harbor, december 1941, stelde White in Washington een economisch plan op. White bepleitte de oprichting van een Inter-Allied Stabilization Fund en een Inter-Allied Bank. De eerste zou tot taak krijgen om te zorgen voor stabiele wisselkoersen, de tweede om de wederopbouw na de oorlog te financieren. In april 1942 had hij zijn voorstel klaar. Het was gericht op ondersteuning van de geallieerde zaak: “De verenigde volken (tegen de as-mogendheden; red.) moeten de verzekering krijgen dat de Verenigde Staten niet van plan zijn de door oorlog verwoeste en verarmde landen in de steek te laten nadat de oorlog gewonnen is, maar dat de VS bereid zijn te helpen bij de lange en moeilijke taak van economische wederopbouw. Om ze te helpen, niet uit eigenbelang, maar vanuit de erkenning van de waarheid dat welvaart net als vrede ondeelbaar is. Een dergelijke garantie draagt bij tot het versterken van de anti-as-krachten en het vergroten van hun wil om te winnen.”

De Britten en Amerikanen besloten beide plannen in elkaar te schuiven tot één geheel. De geallieerde bondgenoten - Canada, China en de Sovjet-Unie - de regeringen in ballingschap van de bezette landen in Europa en enkele landen in Latijns-Amerika werden geconsulteerd. In april 1944 werd gelijktijdig in New York, Londen, Moskou en Kanton een 'Gemeenschappelijke verklaring inzake de oprichting van een Internationaal Monetair Fonds' uitgebracht. Het moment voor een conferentie ter bekrachtiging van de plannen was aangebroken.

In het diepste geheim reisden de Europese delegaties met het passagiersschip Queen Elisabeth naar de Verenigde Staten, zigzaggend over de Atlantische oceaan om aanvallen door Duitse onderzeeboten te vermijden. “Voortdurend was er gevaar en we moesten onze zwemvesten permanent dragen”, schreef Keynes in zijn dagboek. Aan dek gaf hij ondertussen colleges economie. Na aankomst in New York werden in de nabijgelegen badplaats Atlantic City de laatste voorbereidende besprekingen gehouden en vandaar vertrok het gezelschap, met de nachttrein van de Boston & Maine Railways naar de bergen van New Hampshire.

Het Mount Washington Hotel was door de Amerikaanse geheime dienst uitgezocht als conferentie-oord vanwege de geïsoleerde ligging. Het elegante hotel dateerde uit 1902 en was volledig van hout, wit geschilderd, met ruime veranda's voorzien van rieten stoelen, een ruime serre en een achthoekige eetzaal in Jugendstil waar uitsluitend in stijl gedineerd mocht worden. Gelegen aan de voet van de 2.000 meter hoge Mount Washington, met paardenstallen, golfbanen, tennisbanen en een zwembad, was het hotel een geliefd zomerverblijf voor vermogende families uit Boston en New York.

Op de aanwezigheid van meer dan zevenhonderd mensen was het hotel niet voorbereid. De conferentie duurde bovendien drie dagen langer dan de bedoeling was en gasten die kamers hadden gereserveerd, werden tot hun grote woede teruggestuurd. De faciliteiten waren gebrekkig, iedere delegatie moest voor zijn eigen papier, pennen en gummetjes zorgen. De taalproblemen waren enorm. De plenaire zittingen speelden zich af in de enorme ball room die niettemin veel te klein bleek. Padvinders waren ingeschakeld als boodschappenjongens om brieven rond te brengen. Keynes, die verbleef in kamer 219 (een koperen naambordje herinnert daaraan) schreef over de omstandigheden van de conferentie: “We hadden commissies van wel 200 mensen in kamers met slechte akoestiek, waarbij afgevaardigden in de microfoons schreeuwden, vaak met een erbarmelijke beheersing van het Engels. De Russen begrepen slechts met de grootste moeite wat ter sprake kwam. We hebben op het uiterste van onze krachten gewerkt, iedere minuut van de uren waarin we wakker waren, allemaal.”

Op 22 juli 1944 werd in de Gold room het slotdocument ondertekend.

Een belangrijk deel van de tijd ging op aan ruzies over het aandeel en het daarbij behorende stemrecht voor de lidstaten in de nieuwe organisaties. De grootste problemen deden zich voor met de Sovjet-Unie, toen nog een onmisbare geallieerde bondgenoot. De Sovjet-Unie eiste dat het in omvang op de derde plaats zou komen, direct achter Groot-Brittannië en de VS. Uiteindelijk werd de Sovjet-Unie helemaal geen lid van de nieuwe organisaties. Nadat de oorlog voorbij was, besloot Stalin dat hij de bemoeienis van de Bretton Woods-instellingen, die door de Amerikanen gedomineerd werden, niet wenste. Pas na de uiteenvalling van de Sovjet-Unie werden de afzonderlijke republieken lid van het IMF en de Wereldbank.

Hoewel Keynes' inbreng niet geheel verdwenen was, had vooral White zijn stempel op het nieuwe stelsel gezet. Het ging om een fundamentele tegenstelling. Keynes wilde een expansionistisch stelsel, een fonds dat zonder beperkingen kredieten zou verstrekken aan landen in financiële problemen. Hij vreesde voor een blijvende dollarschaarste en wilde dus ruime mogelijkheden voor dollarkredieten. De Amerikanen voelden daar niets voor. White bepaalde dat een land nooit meer dan zijn eigen inleg van het fonds mocht lenen en dat leningen aan strenge voorwaarden verbonden moesten zijn. Hij hield ook vast aan de scheiding tussen het IMF, dat toezicht zou houden op het stelsel van stabiele wisselkoersen en slechts betalingsbalanssteun zou geven, en de Wereldbank, die internationale kredieten zou verstrekken voor economische ontwikkeling.

De Amerikanen waren beducht dat Keynes' voorstellen op den duur tot inflatie zouden leiden. Niemand voorzag toen dat het stelsel jaren later ten gronde zou gaan aan de Amerikaanse inflatie. Terwijl Bretton Woods aan de deelnemende landen in beginsel monetaire discipline oplegde, behoefde de Verenigde Staten zich daar niets van aan te trekken, omdat de dollar het anker van het stelsel was. De Amerikanen konden net zoveel dollars uitgeven als ze wilden. Die waren immers zo goed als goud.

Ook op andere punten moest Keynes inbinden. Hij had de Wereldbank en het IMF naar Londen willen halen. Toen de Amerikanen vasthielden aan een vestiging in de Verenigde Staten, pleitte hij voor New York. Het werd Washington, op steenworp afstand van het Amerikaanse ministerie van financiën en het Witte Huis.

Het stelsel van Bretton Woods was een weerspiegeling van de krachtsverhoudingen in het geallieerde kamp: de Verenigde Staten waren niet alleen bezig de oorlog te winnen, ze beschikten over verreweg de sterkste economie, over driekwart van de goudreserves in de wereld en over de munt waarop alle overige deelnemers hun hoop hadden gevestigd. Zonder de dollar zou het stelsel nooit van de grond zijn gekomen. De Verenigde Staten namen de rol van centrale bankier voor de wereld op zich door steeds meer dollars te verspreiden.

Ironisch genoeg gebeurde dat niet via de nieuwe instellingen, die in 1946 officieel van start gingen. De Wereldbank keurde in datzelfde jaar wel zijn eerste lening goed, 250 miljoen dollar voor Frankrijk, en Nederland kreeg in 1947 een Wereldbanklening van 195 miljoen dollar. Bij het IMF gingen de eerste leningen eveneens naar Frankrijk (25 miljoen dollar) en Nederland (6 miljoen dollar en 1,5 miljoen pond) in 1947. Nog datzelfde jaar leende Nederland - en andere landen - opnieuw bij het IMF om de dollarschaarste te verlichten.

De werkelijke verlichting kwam pas een jaar later - maar niet via het IMF of de Wereldbank. Op 5 juni 1947 had de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken George Marshall, bezorgd door de dreigende Sovjet-expansie in Europa, in een speech voor afgestudeerde studenten op Harvard een Amerikaans hulpprogramma voor de geruïneerde West-Europese landen aangeboden. Het Marshall-plan en een soortgelijk programma voor Azië, het Dodge-plan van 1949, zorgden voor de miljarden dollars die nodig waren om, in Keynes' eerder geciteerde woorden, de bal weer aan het rollen te krijgen. Volgens sommige economen is het historisch gezien juister om te spreken van de Marshall-Dodge-standaard dan van de Bretton Woods-standaard als fundament voor de periode van ongeëvenaarde economische groei met lage inflatie en volledige werkgelegenheid die de industrielanden in de jaren vijftig en zestig meemaakten.

Pas midden jaren vijftig kregen het IMF en de Wereldbank een prominente rol. De Wereldbank had zijn activiteiten inmiddels volledig verlegd naar Latijns Amerika en ontwikkelingslanden die in de beginfase van dekolonisatie verkeerden.

Het stelsel van vaste wisselkoersen met de dollar gegarandeerd door goud ging begin jaren zeventig ter ziele. De na-oorlogse dollarschaarste was omgeslagen in een dollaroverschot doordat het stelsel van Bretton Woods geen discipline aan de VS oplegde. De Amerikanen konden de oorlog in Vietnam èn hun binnenlandse sociale programma's financieren door steeds meer dollars uit te geven. De Europese centrale banken waren verplicht die dollars tegen de vaste wisselkoers op te kopen. Duitsland, dat daar de grootste bezwaren tegen had, en Nederland lieten daarom in mei 1971 de vaste koers ten opzichte van de dollar los. Sommige landen (vooral Frankrijk, Zwitserland en Nederland) boden ondertussen op grote schaal dollars aan ter omwisseling in goud tegen de prijs van 35 dollar per ounce. De Amerikanen raakten door hun goudvoorraden heen en toen Groot-Brittannië in augustus 1971 drie miljard dollar wilde omwisselen in goud, was de maat vol. President Nixon riep zijn adviseurs bij zich in Camp David en op 15 augustus kondigde hij in een televisie-toespraak aan dat de Verenigde Staten eenzijdig het 'goudloket' sloten. De dollar zakte naar 42 dollar per troy ounce goud en hoewel nog verwoede pogingen werden gedaan een stelsel van vaste koersen in stand te houden, werd twee jaar later de laatste band met Bretton Woods doorgehakt. In maart 1973, nadat de valutamarkten ruim twee weken gesloten waren geweest, lieten de VS de vaste koers van de dollar los. De wereld stapte, 29 jaar na Bretton Woods, over op zwevende wisselkoersen.

Met de grondleggers van het stelsel, Keynes en White, was het al veel eerder slecht afgelopen. White werd in 1948 beschuldigd van communistische sympathieën en gedagvaard voor een kruisverhoor door de Commissie voor on-Amerikaanse activiteiten onder leiding van het jonge Congreslid Richard Nixon. Drie dagen later stierf hij, slechts 55 jaar oud. Keynes was aanwezig op de oprichtingsvergadering van het IMF en de Wereldbank in 1946. Uitgeput kreeg hij op de terugreis een hartaanval. Hij overleed nog datzelfde jaar in Engeland, kort voor zijn 63-ste verjaardag.