'Westen kan olielanden niet langer negeren'

De macht van de olielanden neemt weer toe, maar ze zullen het Westen geen embargo's meer opleggen, denkt secretaris-generaal dr. Subroto van OPEC. Wel is 'een tegenreactie onvermijdelijk als de industrielanden onze belangen blijven negeren'. Na een maximale ambtstermijn van zes jaar vertrekt Subroto eind deze week. Hij is teleurgesteld over de weigering van het Westen om nauwer met de olielanden samen te werken.

Met 'Ahmed' wordt de 65-jarige topman van de Organisatie van olie-exporterende landen (OPEC) soms aangesproken, maar meestal beleefd met 'dr. Subroto' (wat in het Javaans 'goede broer' betekent), want in werkelijkheid heeft hij geen voornaam. Klein van gestalte maar allerminst fragiel is deze Indonesische econoom die, als het even kan, graag een goed gesprek in het Nederlands voert. Zijn gedecideerdheid en beminnelijkheid maakten hem de onomstreden diplomaat van de twaalf OPEC-lidstaten, die zich het langst van alle secretarissen-generaal op het hoofdkantoor in Wenen kon handhaven. Subroto gaat net zo makkelijk om met staatshoofden en oliesjeiks uit het Midden-Oosten om als met regeringsleiders en ministers in het Westen. Voor hij in 1988 naar Wenen kwam diende Subroto zijn land als militair, hoogleraar, regeringsadviseur en minister van energie. Begin volgende maand keert hij terug naar de Universiteit van Jakarta waar hij zijn colleges over energie en economie hervat.

“Wij hebben er genoeg van te worden beschouwd als 's werelds achterblijvende olie-leveranciers”, waarschuwde Subroto vorige maand op een conferentie in Dallas, in de Amerikaanse oliestaat Texas. In het hol van de leeuw, voor een gehoor van free-traders die niets van een kartelachtige club als OPEC moeten hebben, legde hij uit dat de meeste Westerse landen en de Derde Wereld steeds afhankelijker worden van olie-import. In de toekomst moet verreweg het grootste deel van de oliedorst worden gelaafd door OPEC, in het bijzonder de Golfstaten en Venezuela. “Dat hoeft op zich helemaal geen probleem te zijn”, licht hij in een interview toe. “OPEC wil niets liever dan een stabiele, betrouwbare olievoorziening, tegen redelijke prijzen”.

Na de eerste oliecrisis in 1973 namen de OPEC-landen zo'n 65 procent van de olievoorziening van de wereld voor hun rekening en tot 1982 bepaalde OPEC min of meer de prijzen. Die machtspositie vloeide vooral voort uit de nationalisaties in de jaren '70 van bezittingen van de Seven sisters, de zeven grote Westerse oliemaatschappijen. Het Westen reageerde met de ontwikkeling van eigen oliebronnen, zoals op de Noordzee, in Alaska en de Golf van Mexico, met drastische energiebesparing en aardgaswinning. Consequentie voor OPEC was een sterke daling van het marktaandeel. Op het dieptepunt in 1985 nam OPEC nog slechts 25 procent van de wereldolievoorziening voor haar rekening, maar intussen is het marktaandeel weer gestegen tot ruim 37 procent.

De scheidende secretaris-generaal voorspelt dat dit percentage gestaag verder zal oplopen tot 50 procent tegen het jaar 2010 en daarna nog verder, omdat de olieproduktie uit niet-OPEC landen langzaamaan terugloopt. Zijn cijfers komen overeen met de verwachtingen van het Internationaal energie Agentschap (IEA) in Parijs. Overigens zal de vraag naar energie in de OESO-landen, tot dusverre de grootste olieverbruikers, maar matig stijgen: 1,5 procent per jaar, terwijl de olieconsumptie in het Verre Oosten en de Derde Wereld sterk toeneemt. In 2010 daalt het aandeel van het Westen en Japan in de totale vraag tot beneden de 50 procent en stijgt dat van de ontwikkelingslanden van de huidige 27 procent naar 40 procent.

Voor de industrielanden, die hun voorzichtig economisch herstel als een pasgeborene koesteren, is de energie-boodschap van eminent belang. Weinig economen maken zich bij de huidige lage olieprijzen zorgen, maar dat beeld kan snel veranderen. Dr. Subroto vindt dat de olieconsumerende landen in hun eigen belang de relatie met de produktielanden moeten verbeteren. “De mythes van het verleden” als het over zijn organisatie gaat, moeten naar het vergeetboek.

“Die mythes spelen nog steeds een rol, omdat OPEC door veel waarnemers wordt afgeschilderd als een ruzie-achtige en sterk gepolitiseerde organisatie, of als een geharnast kartel. Je kunt niet om het feit heen dat de OPEC-landen 77 procent van de wereldoliereserves bezitten, en 40 procent van de aardgasreserves. Daardoor kunnen we dus een grote invloed uitoefenen op de prijsvorming. Maar OPEC is geen kartel. En we hebben tijdens de Golfcrisis duidelijk bewezen dat we staan voor een constante olievoorziening van de markt. Het Westen is geen druppel tekort gekomen. Heel even was er een forse prijsstijging, tot 40 dollar per vat, maar daarna is de reële prijs (exclusief inflatie) gedaald tot beneden het niveau van 1973.”

Subroto wil niet de indruk wekken dat het allemaal koek en ei is tussen de lidstaten van zijn organisatie. Hij maakte vanaf zijn ministerschap alle ups en downs mee, zoals de oorlogen in de Golfregio en het ineenstorten van de olieprijzen in 1986. Zijn 'meest kwellende moment' was de invasie van Koeweit door de troepen van Saddam Hussein in 1990. “Stel je vóór: twee landen die tot de oprichters van OPEC in 1963, in Bagdad behoorden, staan elkaar naar het leven. Dat laat littekens na.” Hij legt uit hoe moeilijk het is in het dagelijkse beleid tot overeenstemming te komen tussen lidstaten met heel grote oliereserves, relatief kleine bevolkingen en een hoog inkomen per hoofd zoals de Verenigde Arabische Emiraten, Saoedi-Arabië en Koeweit en aan de andere kant staten als Indonesië met 180 miljoen mensen en een kleine olievoorraad. “OPEC is een heterogene organisatie. De een wil een zo groot mogelijk marktaandeel al is dat tegen lage prijzen, de ander wil met hoge prijzen zo goed mogelijk profiteren omdat hij nog maar korte tijd op de exportmarkt kan blijven.”

Of de price-hawks - landen als Irak, Iran, Algerije en Nigeria die vaak strijden voor een hogere prijs - hem vaak dwars hebben gezeten? “Dat leidde soms tot lange discussies, maar we zijn altijd weer tot overeenstemming gekomen. Het belang om gezamenlijk op te treden blijft het cement dat OPEC bijeenhoudt.” Op langere termijn, als de oliereserves afnemen en het Midden-Oosten, Nigeria en Venezuela op grote schaal aardgas gaan verkopen, voorziet Subroto dat OPEC ook een gasexporterende rol gaat vervullen en een G in haar naam opneemt. “Dat is een natuurlijke evolutie.”

OPEC heeft volgens de secretaris-generaal “een les geleerd uit de gebeurtenissen in de jaren '70 en '80: een te hoge prijs is niet goed, noch voor ons, noch voor de consumptielanden, net als een te lage prijs. Wat we blijven nastreven, ook als ons marktaandeel naar 50 of 60 procent stijgt, is een redelijke en stabiele prijs binnen een zekere bandbreedte, die de produktielanden een faire opbrengst biedt, maar niet tè hoog zodat de consumentenlanden niet willen betalen.” Hij wijst op de 'sterk verbeterde dicipline' onder de lidstaten sinds oktober vorig jaar om zich te houden aan de produktie-afspraken en verwacht een matige prijsontwikkeling: 17 dollar per vat voor het gemiddelde van zeven OPEC-oliesoorten (het zogenoemde 'OPEC-mandje') tot het jaar 2000, met een 'bandbreedte' van 2 tot 3 dollar (afwijking naar beneden en naar boven). Na de eeuwwisseling zal de prijs, denkt hij, gecorrigeerd voor inflatie, toenemen naar gemiddeld 24 dollar tot het jaar 2010.

De waarschuwing die Subroto in Dallas uitsprak, had rechtreeks met de prijsvorming te maken. De afgelopen maanden kampte OPEC met chronisch lage opbrengstprijzen. In februari werd een dieptepunt van 12,70 dollar per vat bereikt, ruim 8 dollar beneden de richtprijs van de olielanden. Door zo'n laag niveau komen de noodzakelijke investeringen in gevaar. De OPEC-landen moeten volgens de berekeningen van Subroto alleen al de komende zes jaar meer dan 100 miljard dollar investeren om hun produktiecapaciteit op peil te houden en uit te breiden. Tegen de eeuwwisseling stijgt de vraag naar OPEC-olie tot 35 miljoen vaten per dag, 40 procent hoger dan de hoeveelheid die de twaalf landen nu naar boven pompen. “Bij zo'n laag prijsniveau zal een aantal olielanden, ook die met lage produktiekosten per vat, tot de conclusie komen dat investeringen niet verantwoord zijn, zelfs om hun bestaande capaciteit te handhaven. Het resultaat is dat we de pijn naar de toekomst schuiven, waardoor je een prijsexplosie uitlokt als de produktie uiteindelijk in evenwicht moet worden gebracht met de vraag.”

Als Irak door de Verenigde Naties wordt toegestaan weer olie te exporteren “moet dit land als een van de oprichters van OPEC weer in het produktieplafond van de organisatie worden ingepast”, meent de secretaris-generaal. Hij voorziet niet dat men direct naar de oude quota van 1990 zal terugkeren. “Ik denk niet dat dat praktisch is, denk eens aan het debat dat je krijgt als Saoedi-Arabië terug moet van zijn huidige produktie van 8 miljoen vaten per dag naar de 5,2 miljoen van vóór augustus 1990. Het zal geleidelijk gaan, en afhangen van de mate waarin Irak weer produktiecapaciteit opbouwt.”

OPEC is geen kartel, onderstreepte Subroto vorige maand op een conferentie in Wassenaar, georganiseerd door Friso Endts' Business review. Niettemin pleitte hij voor meer instrumenten om een krachtiger rol op de oliemarkt te spelen. Welke heeft hij op het oog? “We doen nu alleen aan management of supply: het aan de hand van de vraag vastellen van onze aanvoer op de oliemarkt. Dat is per definitie een vrij ruw werkend gereedschap. We hebben studies klaarliggen om het te verfijnen door een betere analyse van de markt, een betere monitoring. Wellicht zullen we in de toekomst ook niet meer elk kwartaal vergaderen, maar gaan we werken op basis van een afspraak om de export telkens met een zeker percentage aan te passen, waardoor we sneller op de markt kunnen reageren.”

Het zit Subroto, een exponent van het streven naar oplossingen in consensus, dwars dat de dialoog tussen olieproducerende en -consumerende landen die hij sterk heeft gestimuleerd, in zijn ambtsperiode weinig heeft opgeleverd. In die dialoog wilde hij komen tot een goede afstemming tussen vraag en aanbod, om de investeringen in OPEC-verband goed te kunnen plannen. Ook zit het hem dwars dat OPEC niet ten minste als toehoorder is betrokken bij de onderhandelingen over het Energie Handvest met Oost-Europa (plan-Lubbers). “Nee, tevreden ben je nooit. Ik had graag meer willen doen en ik betreur het dat het gesprek met de olieconsumerende landen nog steeds blijft steken op het niveau van de beleefdheid, van een comfortabel samenzijn. De werkelijke kwestie is niet behandeld: het probleem van de prijs die goed voor hen (de consumerende landen) en voor ons is. Dat is een taboe in deze dialoog.”

“Lange termijn-investeringen en zekerheid van de olievoorziening zijn twee topics waarover we wèl praten, maar wij willen ook zekerheid van afname, van de vraag. Daarover willen zij nog steeds niet praten”, zegt Subroto. “Maar wat zie je nu: die landen gaan extra belastingen heffen op olie, zogenaamd om het milieu te beschermen. Dat beperkt de vraag. Deze regeringen begrijpen niet, of willen niet begrijpen, dat die nieuwe belastingen uiteindelijk resulteren in een grotere opbrengst voor de staat: ze verdienen veel meer aan de olie dan de produktielanden zelf. In Frankrijk en Italië bijvoorbeeld zijn de belastingen driemaal zo hoog als de olieprijs. Ook Nederland is druk bezig met een verdere verhoging.”

Subroto' grootste bezwaar richt zich tegen de discriminatie van olie in de plannen van de Europese Unie en de Verenigde Staten voor een ecotax. Die brandstof wordt het hoogst belast, terwijl bijvoorbeeld kolen het milieu veel meer belasten. Maar in Europa wordt de kolenwinning nog steeds gesubsidieerd.” Als de industrielanden de belasting op olie toch op deze manier verhogen, 'en onze belangen blijven negeren' wordt volgens de secretaris-generaal 'een tegenreactie onvermijdelijk'. Gevraagd naar de aard daarvan, zegt hij: “De industrielanden verwijten ons altijd dat wij de olie voor politieke doeleinden gebruiken. Met deze belasting zie je dat zij dat juist zelf doen. Ze zullen het grootste deel van de opbrengst gebruiken om hun overheidstekorten te verlagen. Maar ik denk niet dat wij onze macht zullen misbruiken door bijvoorbeeld weer een embargo in te stellen. In elk geval zullen wij doorgaan met duidelijk te maken, ook aan het publiek, dat het niet eerlijk is dat de Westelijke regeringen op deze manier profiteren van de lage prijzen ten koste van de olielanden. De particulier heeft er geen enkel voordeel van, integendeel men moet juist méér betalen.”

Geconfronteerd met het recente voorstel van de Nederlandse Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) voor een mondiale ecotax, zegt hij: “Zeker, dat sluit aan bij het voorstel dat wij op de VN-conferentie over milieu en ontwikkeling in Rio hebben ingediend. Olie is een van de grondstoffen die eens op raken. Wij zijn voorstanders van energiebesparing. Als daar behalve de nieuwe technieken voor efficiënt gebruik een wereldwijde belasting voor nodig is, die op alle energiebronnen wordt geheven, steunen we dat. Maar op voorwaarde dat de opbrengst ook voor verbetering van het milieu wordt gebruikt, onder andere in de Derde Wereld. Daar groeit het energieverbruik het sterkst, en die landen moeten worden geholpen om de modernste, schoonste technologie aan te schaffen. De belangrijkste reden voor achteruitgang van het milieu is armoede, dus als je het geld gebruikt om de armoede op te heffen, steunen we dat.”