'EG heeft nieuw helder landbouwbeleid nodig'

Het Europese gemeenschappelijke landbouwbeleid leidt nog steeds tot overproduktie. Fraude neemt sterk in omvang toe. Een nieuw, robuust en helder beleid is nodig, meent Cees Veerman, akkerbouwer en landbouweconoom. “Slechts op hoofdlijnen moet de boer economisch worden geprikkeld.”

Twee jaar geleden kwam de ommekeer. Na tientallen jaren ondersteuning van de markt koos de Europese Gemeenschap Brussel met de zogeheten MacSharry-regeling voor een (beperkte) ontkoppeling van produktie en inkomen van de boer. Ongebreidelde steun aan de landbouw leek ten einde en vrije concurrentie op agrarische markten leek nabij. Twee jaar later blijkt dat een misvatting. De Europese regelgeving gaat de al jaren bestaande overproduktie niet adekwaat tegen en de fraude met subsidies is het afgelopen jaar met vijftig procent toegenomen.

De hoogleraren landbouweconomie Jan de Veer, Gert van Dijk, Cees Veerman en oud-landbouwcommissaris Sicco Mansholt ontwikkelden een alternatief: de hectare-toeslag als directe inkomenssteun voor boeren in plaats van het huidige stelsel van garantieprijzen dat overproduktie in de hand werkt. Hun plan 'Ten past green' doet inmiddels binnen de Europese Unie de ronde en is bij de campagne voor de Europese verkiezingen ten dele opgepikt door de socialisten. Voor prof. dr. Cees Veerman, akkerbouwer in Oud-Beijerland en hoogleraar in de economie van het agrarisch bedrijfsleven aan de Rotterdamse Erasmusuniversiteit en de Katholieke Universiteit Brabant, heeft het huidige landbouwbeleid nu wel bewezen volstrekt uitzichtloos te zijn. Veerman: “Het is tijd voor een nieuw, helder en robuust beleid.”

De gemeenschappelijke landbouwpolitiek kost het verenigd Europa jaarlijks rond zeventig miljard gulden. Veel geld gaat heen door fraude met het gecompliceerde stelsel van steun, prijsgaranties, braakleggingen, heffingen, restituties en quota.

De Unie worstelt hevig met het fraude-probleem, maar een oplossing lijkt niet eenvoudig. Zo stelde landbouwcommissaris Steichen twee maanden geleden voor zware overtreders van subsidieregelingen uit te sluiten van verdere steun. Een maand eerder werd bekend dat fraude met EU-subsidies vorig jaar met bijna vijftig procent was gestegen tot 394,2 miljoen ecu (ongeveer 867 miljoen gulden). Alleen al in de landbouwsector ging het vorig jaar om 1.298 gevallen waarbij in totaal een half miljard gulden was gemoeid, het topje van een ijsberg. Symbolisch voor de wanhoop van de Brusselse beleidsmakers is het plan iedere burger in de Unie in staat te stellen 'in zijn eigen taal en op basis van volledige vertrouwelijkheid' informatie te geven over vermoedelijke fraudegevallen via een 06-'kliklijn'.

Ongeveer eenderde van de landbouwbegroting gaat op aan subsidies (restituties) die Brussel beschikbaar stelt om Europese producenten in staat te stellen naar de wereldmarkt te exporteren. Vooral op dat gebied wordt relatief veel gefraudeerd. Tussen 1972 en 1991 werden door de lidstaten 5.775 fraudegevallen gerapporteerd. Daarmee was een totaalbedrag van 725,5 miljoen ecu gemoeid.

Regelmatig komen schandalen in het nieuws. Onlangs greep de neo-fascistische minister van landbouw in Italië, Adriana Poli Bortone in, na herhaalde klachten uit Brussel over grootscheeps gerommel met niet bestaande voorraden graan. Bij deze fraude zijn ook de voorzitters van de voetbalclubs Foggia en Cagliari betrokken. De afgelopen drie jaar gaf Brussel Siciliaanse boeren subsidie voor 210.000 koeien, maar bij globale telling kwamen inspecteurs met geen mogelijkheid verder dan 36.000 dieren. Italië krijgt ook steun voor de produktie van vijf miljoen hectoliter wijn, waar volgens voormalig Euro-commissaris Carlo Ripa di Meana (milieu) geen druif aan te pas is gekomen.

Niet alleen de grootscheepse fraudes waren aanleiding tot het plan 'Ten past green'. Ook de ontwikkelingen in het Oostblok, de Europese overschotten en het recente GATT-akkoord over liberalisering van de wereldhandel dwingen tot verandering. Veerman: “De mogelijkheid van controle wordt geringer, zeker nu de grenzen van het oostblok zijn weggevallen en Noorwegen, Zweden, Finland en Oostenrijk gaan toetreden”. Over de noodzaak van een totaal nieuw Europees landbouwbeleid bestaat volgens prof. Veerman geen twijfel. Evenmin over het uitgangspunt dat landbouw noodzakelijk en nuttig is.

“De landbouw voorziet, mits rekening wordt gehouden met milieu en leefbaarheid, in een aantal basisbehoeften. Voedselvoorziening is daar één van, maar ook het beheer van de vrije ruimte door landschaps- en natuurbeheer is een belangrijke taak. Je kunt wel stellen dat er zoveel voedselproduktie op de wereld is dat je de landbouw hier kunt afschaffen, maar je kunt het platteland niet onbeheerd laten. Dat leidt tot verloedering van dorpen - wat je nu al hier en daar ziet - en een biologische verwoestijning. Het door de staat laten beheren van enorme gebieden is niet realistisch. De geschiedenis leert ons dat de zorg voor de aarde uiteindelijk het veiligst in handen is van hen die zich daar persoonlijk mee verbonden voelen, de boeren dus”.

In het verlengde daarvan zou artikel 39 van het Verdrag van Rome moeten worden herzien. Het beschijft de doelstellingen van het Europese landbouwbeleid: toename van produktiviteit, een redelijke levensstandaard voor boeren, stabiliteit van de markt, voorzieningszekerheid en redelijke consumentenprijzen. Dat laatste punt moet volgens Veerman opnieuw worden overwogen, maar er moeten ook nieuwe doelstellingen worden geformuleerd. Zo moet ruimte worden gegeven aan andere claims op landbouwgronden, als natuurterreinen, landschapsparken en recreatie.

Een gesloten markt met steunverlening die tot overproduktie leidt is volgens Veerman niet langer houdbaar. De politieke en economische ontwikkelingen in Oost-Europa zijn volgens hem in dat opzicht van veel grotere betekenis dan het GATT-akkoord dat de (gesubsidieerde) export van Europese landbouwprodukten, met graan als belangrijkste, beperkt. Achter het voormalige ijzeren gordijn bevindt zich een ongekend agrarisch produktie-potentieel waartegen de Unie zich tot nu toe met protectionistisch beleid beschermt. Veerman: “Nu er geen militaire scheidslijn meer is, kan de economische barrière onmogelijk in stand blijven. Hoe kan je een 'tariefgrens' van duizenden kilometers in stand houden, gesteld dat de EU dat al zou willen?”

Dat neemt niet weg dat in een open markt de overheid ten aanzien van de landbouw sturend kan blijven optreden. Veerman: “Ook met het GATT-akkoord staat het landen vrij de burger te steunen bij het verwerven van een inkomen. Dat is logisch. Werklozen krijgen een uitkering, de scheepsbouw wordt in het zadel gehouden. Vraag is alleen hoe je dat in de landbouw doet. Voor ons is duidelijk dat een nieuwe regeling moet worden gekenmerkt door eenvoud en robuustheid. Met dat laatste bedoelen we dat er niet gemakkelijk gaten in geschoten kunnen worden en de deur weer open staat voor fraude. Ingewikkelde en kwetsbare systemen zoals de huidige zijn onbruikbaar gebleken. Het moet allemaal glashelder en consistent zijn. In zo'n klimaat wordt de agrarische sector gemotiveerd om zich snel aan te passen aan de vraag naar produkten.”

“De bemoeienis van de overheid is dan gering, maar die overheid is tegelijkertijd wel een betrouwbare partner. Slechts op hoofdlijnen moet de boer economisch worden geprikkeld. Met gedetailleerde besturing door fijnmazige regelgeving krijg je een kolossale administratie en een gigantisch controle-apparaat. Kijk even naar de mestwetgeving in ons land, de superheffing in Italië en de vruchteloze pogingen van de Gemeenschap om daar het aantal olijfbomen te tellen”.

Veerman stelt vast dat grondgebonden agrarische produktie - de varkenshouderij en pluimveesector zijn dat bijvoorbeeld niet - waar ook ter wereld door overheden wordt gesteund. Dat is nodig omdat die bedrijven met bijvoorbeeld weersinvloeden te maken hebben en niet-flexibele produktie-tijden. Het gaat veelal om kleine gezinsbedrijven en de markt kenmerkt zich door een lage prijselasticiteit. Die markt is instabiel en geen enkel land kan zich permitteren grote risico's te nemen bij de eigen voedselvoorziening.

Veerman wijst op nog een reden om het landbouwbeleid in de Gemeenschap fundamenteel aan te passen. “Het aandeel van de vaste kosten in de totale produktie is gestegen. Grond en gebouwen spelen daarbij een belangrijke rol. Gevolg is dat er geen vermindering is van afzet, ook al dalen de prijzen. Zelfs als een bedrijf failliet gaat blijft het produceren, omdat de buurman het overneemt. Die probeert namelijk door schaalvergroting efficiënter te gaan werken. Binnen de Unie is dus door middel van sanering geen concurrerende positie van de grondgebonden produktie te realiseren zonder offers te brengen op het gebied van milieu, landschap en leefbaarheid. Dat is het verschil tussen West-Europa en de VS, de Oekraïne of de pampa's van Argentinië.”

“Er is dus geen keus: de grondgebonden agrarische sector moet worden gesteund. Als alléén de prijs van produkten het moet doen, krijg je verpaupering. Als je op de huidige voet verder gaat zijn de maatschappelijke kosten hoog, wordt er overgeproduceerd en blijft het aanbod smal”, aldus Veerman.

Hij kiest voor het door zijn collega De Veer ontwikkelde idee van een vaste toeslag per hectare. “Met het toekennen van zo'n toeslag compenseer je de vaste produktie-kosten. Je stabiliseert en continueert de sector. Wat de boer vervolgens gaat produceren wordt helemaal door de markt gearbitreert. Als die behoefte heeft aan iets anders en daarvoor wil betalen zal een boer snel omschakelen. Maar hij kan ook kiezen voor een andere bestemming van zijn areaal, die de samenleving op prijs stelt en daarvoor wil betalen. Bosbouw bijvoorbeeld of recreatie”.

In politieke zin is het grootste voordeel van zo'n toeslag de controleerbaarheid. Met aantallen hectaren valt niet te rommelen en een vaste toeslag is administratief eenvoudig uitvoerbaar”, aldus Veerman. Hij vindt wel dat er gedifferentieerd moet worden. Niet zozeer naar grootte van het bedrijf, als wel naar produktie-vermogen van de grond. In Nederland is die bijvoorbeeld voor graan vier maal hoger dan in Portugal. “Dat is een probleem dat moet worden geanalyseerd. Maar na behoorlijk rekenwerk moet je daarvoor een evenwichtige oplossing kunnen vinden. Je zou per regio de hoogte van de toeslagen kunnen vaststellen”.

De MacSharry-regeling, die vorig jaar van kracht werd en nog twee jaar geldig blijft, zal volgens Veerman duidelijk maken dat de kosten gigantisch gaan stijgen, de fraude doorgaat en het ambtelijk apparaat fors zal moeten worden uitgebreid. “Wie controleert op dit ogenblik of de Portugese of Italiaanse boer vijftien procent van zijn graanareaal braak legt als - zoals in de MacSharry-regeling is bepaald - zijn produktie boven de 92 ton graan, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen heeft gelegen in de referentie-jaren '89, '90 en '91 ? Het gaat om honderdduizenden boeren, grotendeels zonder boekhouding of registratie, die talloze formulieren 'naar waarheid' moeten invullen ?”

“Het is belangrijk zich te realiseren dat de huidige gang van zaken niet langer te handhaven is,” zegt Veerman. “De fraude en de bureaucratie pikt zo langzamerhand niemand meer. Maar er moet voor worden gewaakt dat er niet al te rigoureuze maatregelen worden genomen, die de boerenstand uiteindelijk de kop kosten. Want als je de boerenstand afbreekt, dan bouw je hem nooit meer op”.