FAO streeft naar minder papier en meer voedsel

Wie vorig jaar in Rome door de lange gangen van de voedsel- en landbouworganisatie van de Verenigde Naties FAO) liep zag vooral dichte deuren. De medewerkers praatten weinig met elkaar. Het onderlinge wantrouwen was groot, de eigen bureaucratische eilandjes moesten worden beschermd. Nu gaat er wat vaker een deur open. Het afgelopen half jaar is er intensief gedebatteerd over taak en functie van de FAO. En soms zijn mensen die hun deur dicht hielden, hardhandig aangepakt. “Je kan maar beter niet op (dienst)reis gaan, want als je terugkomt weet je niet of je stoel er nog staat,” zei een staflid dit voorjaar.

Na negentien jaar onder leiding van de Libanees Edouard Saouma probeert zijn opvolger, de 55-jarige Senegalees Jacques Diouf, sinds januari een nieuwe wind te laten waaien door de logge en topzwaar geworden FAO. Hij draagt een moeilijke erfenis mee. Onder Saouma was de sfeer en de motivatie onder de FAO-staf langzaam verslechterd, aldus stafmedewerkers en diplomaten. De voormalige directeur-generaal ging zich steeds meer gedragen als een kleine dictator die vooral voor zichzelf en zijn eigen vrienden zorgt, een VN-topman met de pretenties van een staatshoofd. Verspilling en inefficiëntie begonnen vormen aan te nemen die zelfs voor een grote internationale instelling, vaak wat kwetsbaarder hiervoor, onaanvaardbaar werden.

Het aantreden van Diouf betekent een keerpunt. “De sfeer is aanzienlijk verbeterd,” zegt een staflid. “Nu wordt er tenminste naar ons geluisterd. We moeten nog zien wat daarmee gebeurt, maar de sfeer van achterdocht is voorbij.” Hoe ingrijpend de veranderingen in de organisatie-cultuur zijn, moet nog blijken. Een medewerker van een andere VN-organisatie vertelt dat bij overleg met een FAO-delegatie 'zijn' mensen vrijuit discussiëren, maar dat aan de FAO-kant alleen Diouf het woord voert en de rest bedeesd zit te knikken. “Diouf is erg intelligent,” zegt een buitenlandse diplomaat bij de FAO. “Maar ik moet nog zien of hij die mammoettanker echt in beweging kan krijgen.”

In ieder geval probeert hij het. De afgelopen maanden is een actieplan opgesteld waarvoor Diouf begin deze maand het groene licht heeft gekregen van de FAO-raad. Dat was afgelopen maandag aanleiding voor een persconferentie, zijn eerste sinds hij in functie is. “U en ik moeten onze tijd efficiënt gebruiken,” zei Diouf tot een zaal vol journalisten. “Praten heeft alleen zin als er concrete dingen te zeggen zijn, niet alleen maar voor het plezier van het praten.”

Ook die persconferentie was al een stap vooruit. Saouma vermeed de laatste jaren dat hij in functie was, gesprekken met de pers. Als hij al sprak op openbare bijeenkomsten, waren het weinig inspirerende teksten. Diouf praatte vrijuit, strooide met cijfers zonder papier te moeten raadplegen en illustreerde op een zakelijke, precieze manier zijn plannen. Nietszeggende diplomatieke antwoorden, in de stijl van 'daar gaan wij niet over', gaf hij alleen op vragen over het probleem van de groeiende wereldbevolking en over de oorlog in Ruanda.

Diouf maakte duidelijk dat hij zichzelf twee prioriteiten heeft gesteld. Hij wil de organisatie grondig opschudden en haar meer actie-gericht maken, en hij wil een campagne voeren voor een tweede groene revolutie, die met name in 'zijn' Afrika moeten leiden tot een verhoging van de landbouwproduktie.

“De plannen van Diouf zijn simpel samen te vatten,” aldus een buitenlandse diplomaat. “Hij wil dat de FAO minder papier produceert en meer voedsel.”

Duidelijk is dat Diouf daarbij prioriteit wil geven aan Afrika. Overal in de wereld is de landbouwproduktie de afgelopen tien jaar meer gestegen dan de groei van de bevolking, behalve in Afrika, zo constateert Diouf. Daar is de produktie per hoofd van de bevolking met vijf procent gedaald.

Vooral in Afrika ten zuiden van de Sahara zijn de problemen groot. Het aantal ondervoede mensen dreigt te stijgen van 180 miljoen nu tot driehonderd miljoen in het jaar 2010. Dat is 32 procent van de bevolking. Van de 78 landen die voldoen aan Dioufs criteria voor een tweede groene revolutie, laag inkomen en niet zelf-voorzienend in voedsel, liggen er 45 in Afrika. Dat is bijna heel het continent.

Zijn plannen zijn een direct antwoord op sceptische opmerkingen, ook wel te horen onder ontwikkelingswerkers, dat Afrika een verloren continent zou zijn omdat na jaren van ontwikkelingshulp nauwelijks vooruitgang is te zien. Diouf, die mede is gekozen doordat het Afrikaanse stemmenblok in alle stemrondes massaal achter hem is blijven staan, schetst een optimistischer beeld. Hij herinnerde aan de enorme stijging van de produktie na de groene revolutie in de jaren zeventig, waarbij in Aziatische landen als Indonesië, India en Pakistan, maar ook in Mexico en Chili moderne landbouwtechnieken werden geïntroduceerd. “De groene revolutie is aan ons voorbij gegaan,” zei Diouf op een vraag van een Afrikaanse journalist. “Zij is in Azië geweest en ook wel in Latijns Amerika, maar niet in Afrika. In Afrika is de variëteit van de gewassen klein of wordt zij onvoldoende benut. De consumptie van kunstmest is de laagste ter wereld. In essentie is de landbouw afhankelijk van het klimaat.”

Hoewel hij ook wijst op het belang van meer pesticiden en kunstmest in Afrika, wil Diouf in een tweede groene revolutie vooral de nadruk leggen op irrigatie. “Controle van het water is het fundament onder de landbouwontwikkeling.” Ook de hulpverleners zouden daar bij hun projecten voorrang aan moeten geven.

Van verschillende kanten zijn er vraagtekens gezet bij deze plannen voor een tweede groene revolutie. Toen de plannen van Diouf begin deze maand in Rome werden besproken, heeft de Nederlandse vertegenwoordiger een kritische toespraak gehouden waarin hij wees op de negatieve kanten van de eerste groene revolutie en op het probleem van de toegang tot voedsel.

Het eerste probleem wordt door Diouf onderkend. Overvloedig gebruik van kunstmest en bestrijdingsmiddelen heeft forse schade aangebracht aan het milieu. Bovendien bestond er in de eerste groene revolutie weinig aandacht voor de inkomenseffecten. Omdat de toegang tot de produktiemiddelen niet algemeen was, is de kloof tussen arm en rijk in de ontwikkelingslanden soms juist gestegen.

“Wij moeten leren van de fouten uit het verleden,” zei Diouf. De FAO heeft lang het probleem van de milieuvervuiling veronachtzaamd, maar neemt nu de milieu-effecten mee bij het opstellen van haar projecten. “We moeten ook letten op de sociale effecten, om te voorkomen dat niet alleen een minderheid profiteert van deze groene revolutie, maar dat de vruchten van de groei naar de hele bevolking gaan, ook naar de mensen in de plattelandsgebieden.”

Ten aanzien van het tweede probleem maakt Diouf een principieel andere keus. In wezen wordt er in de wereld voldoende voedsel geproduceerd voor iedereen. Tegenover de overschotten in de rijke landen staan echter tekorten in veel ontwikkelingslanden, omdat de mensen vaak het geld niet hebben voedsel te kopen. Dioufs oplossing is het benodigde voedsel lokaal te produceren.

De nadruk op Afrika is niet overal goed ontvangen. Met name aan Latijns-Amerikaanse zijde bestaat het gevoel dat Diouf te weinig oog heeft voor de problemen elders. Zijn tweede inhoudelijke beleidsprioriteit is het bestrijding van besmettelijke ziekten als runderpest en plagen als die van sprinkhanen. Ook dat zijn weer problemen die vooral Afrika treffen.

Bij de uitwerking van zijn plannen zal Diouf er niet omheen kunnen zijn pleidooi voor een tweede groene revolutie een kader te geven dat meer omvat dan Afrika. Na een voorbereidende conferentie met de particuliere sector en non-gouvernementele organisaties volgend jaar oktober in Quebec, op de vijftigste verjaardag van de FAO, staat er voor begin 1996 in Rome een wereldvoedselconferentie gepland. “Sinds de wereldvoedselconferentie van 1974, twintig jaar geleden, is er geen alles omvattende aanpak op topniveau van het voedselprobleem geweest,” zei Diouf. Hij onderstreepte daarbij nog eens zijn doelgerichtheid: “Dit programma zal niet gaan over vergaderingen en publicaties, maar over projecten in het veld die leiden tot een stijging van de produktiviteit en de produktie.”

Die opstelling wil hij ook doorvoeren binnen de FAO zelf. “De FAO moet meer actie-gericht worden, meer op het veld gericht,” zei Diouf, die in interne gesprekken zijn organisatie heeft omschreven als een verzameling gevestigde belangen. “Ik geloof dat driekwart van de deskundigen in Rome houden, voor een organisatie die 170 lidstaten heeft en zich met landbouw bezighoudt, niet de meest efficiënte manier is om de lidstaten van dienst te zijn.”

Die plannen veroorzaken grote onrust in het FAO-kantoor. Een deel van de staf vreest te moeten verhuizen. Ook bestaat er angst dat Diouf de organisatie minder topzwaar wil maken. Van de 1484 stafleden die volgens een FAO-lijst in vaste dienst zijn, hebben er ruim tweehonderd de rang van directeur. Het feit dat de organisatie veel gebruikt maakt van medewerkers op een tijdelijk contract, is daar een onvoldoende verklaring voor. Ook de Italiaanse vakbonden zijn al ongerust langs gekomen bij Diouf. Op het hoofdkwartier in Rome werken ongeveer tweeduizend man als ondersteunend personeel, voornamelijk Italianen met een riant salaris. De bonden vrezen, en sommige stafleden hopen, dat Diouf ook in deze sector wil snijden en een aantal privileges wil opheffen.

Om de FAO-experts dichter bij de problemen brengen heeft Diouf een groot decentralisatieplan opgesteld. “Zo weten onze deskundigen beter wat de problemen zijn op lokaal niveau en zijn ze in staat om binnen korte tijd in te spelen op de behoeftes van onze lidstaten,” zei hij. Het belangrijkste onderdeel daarvan is versterking van de nationale FAO-kantoren, waarbij ook gebruik gemaakt zal worden van lokale expertise, en de instelling van vijf subregionale kantoren. “In Latijns Amerika is ons regionale kantoor bijvoorbeeld in Santiago de Chile, in het extreme zuiden van het continent,” zei Diouf. “Ik denk dat dit niet goed de Caraïbische landen van dienst kan zijn.” Behalve in de Caraïben komen er subregionale kantoren voor Noord- en voor Oost-Afrika, in de Stille Zuidzee en voor Oost- en Midden-Europa.

Dioufs voorganger, de Libanees Edouard Saouma, heeft ook plannen gemaakt voor decentralisatie, maar daar is weinig van terechtgekomen. Diouf weigerde iets te zeggen over zijn omstreden voorganger. “Ik ben verantwoordelijk voor mijn eigen mandaat, niet voor wat er de afgelopen twintig jaar is gebeurd. En ik geloof sterk in decentralisatie.”

Diouf onderstreepte dat zijn koerswijzigingen budget-neutraal is. De extra kosten van de nieuwe programma's zijn gevonden door bezuinigingen elders. Zo is een aantal publikaties en conferenties op de lange baan geschoven of helemaal afgelast. “Het is voornamelijk een herallocatie van administratieve en algemene managementkosten naar programmakosten en veldactiviteiten,” zei Diouf. Daarmee is 4,5 procent van de begroting gemoeid.

Het budget, dat wordt gedekt door de contributies van de lidstaten, blijft binnen de 673 miljoen dollar voor twee jaar. Daarnaast kent de FAO trust funds, specifieke projecten die door de FAO worden uitgevoerd en door donorlanden worden betaald. Met een bijdrage van ongeveer tweehonderd miljoen gulden per jaar is Nederland veruit de grootste trust fund donor van de FAO. Het is een argument dat ons land vorig jaar vaak heeft gebruikt in de mislukte poging steun te vinden voor de kandidatuur van oud-minister Gerrit Braks als opvolger van Saouma.

Verwacht wordt dat onder Diouf ook de samenwerking met andere internationale organisaties verbetert. Saouma was daar zeer behoudend in, uit angst voor terreinverlies. In Rome bijvoorbeeld zijn nog twee andere VN-organisaties die zich met onderontwikkeling bezighouden. Er is het Wereldvoedselprogramma, oorspronkelijk een FAO-dochter, nu vrijwel zelfstandig en de belangrijkste VN-organisatie voor voedselhulp. De kleinste van de drie is het IFAD, het Internationale fonds voor landbouwontwikkeling, een organisatie die zich concentreert op financiële steun voor arme boeren. Lange tijd is de relatie tussen die drie organisaties bijzonder slecht geweest. Na wisselingen aan de top is de lucht duidelijk opgeklaard, maar het oude wantrouwen is nog niet helemaal overwonnen.

“Hier zie je een belangrijk probleem bij de VN-activiteiten,” zegt een buitenlandse diplomaat. “Er is nog veel te veel versnippering. Vaak werken de organisaties in één land langs elkaar heen. Er zou veel meer operationele samenwerking en coördinatie komen. Er zou per land een strategie moeten komen van heel het VN-systeem, waar alle organisaties zich aan zouden moeten binden.”

Bij zijn verkiezing vorig jaar november was Jacques Diouf voor de meeste mensen een onbeschreven blad. Hij was een outsider met een lange staat van dienst in internationale organisaties, maar was daarin niet bijzonder opgevallen. Van neutraal zijn de eerste reacties onder stafleden en diplomaten bij de FAO nu positief. Diouf heeft het afgelopen half jaar genoeg krediet opgebouwd om met goede kans van slagen te kunnen beginnen aan de tweede groene revolutie.