Beleidsadviezen van het CPB slaat men het beste in de wind

Het is formatietijd en dus draaien de computers van het Centraal Planbureau op volle toeren. Van elke beleidsvariant worden de effecten doorgerekend en zo af en toe doet het CPB zelfs een beleidsaanbeveling. Kasper F. Roszbach vindt dat niet terecht. De modellen waar de rekenmeesters mee werken houden geen rekening met de verwachtingen die mensen van de economie hebben.

Een vraag die iedere politiek geïnteresseerde Nederlander, maar vooral ieder politicus, zich ten minste eenmaal dient te stellen is de volgende: is het Centraal Planbureau in staat om beleidsanalyses te verrichten? Om deze kwestie nader te kunnen onderzoeken is het nuttig om een strikt onderscheid te maken tussen lange-termijnvoorspellingen en beleidsanalyses enerzijds en korte-termijnvoorspellingen anderzijds. Tot de eerste categorie behoort het populaire 'doorrekenen' van partijprogramma's. Zij beschrijven de macro-economische gevolgen van een verandering in het overheidsbeleid.

Korte-termijnvoorspellingen hebben met de eerste groep gemeen dat een prognose wordt gegeven voor de ontwikkeling van macro-economische variabelen. Zij onderscheiden zich van beleidsanalyses door de vooronderstelling dat géén verandering in het economisch beleid heeft plaatsgevonden, en door de kortere voorspellingshorizon.

Het debat binnen de economische wetenschap over de verschillende aard van deze twee activiteiten en de vraag of toepassing van elk van beide in gelijke mate verantwoord is, begon eigenlijk reeds in de jaren zestig. De directe aanleiding hiertoe was een artikel uit 1958 van de hand van de Engelse econoom A.W. Phillips. Deze beweerde een negatief verband te hebben ontdekt tussen veranderingen in het loon- en prijsniveau enerzijds en de werkloosheid anderzijds. Als de geldhoeveelheid werd vergroot, zouden de lonen stijgen en de vraag naar goederen toenemen. Deze relatie werd in de economische literatuur de 'Phillipscurve' gedoopt. Zij suggereerde dat beleidsmakers uit verschillende combinaties van inflatie en werkloosheid konden kiezen. Lage werkloosheid zou bijvoorbeeld mogelijk zijn als men hoge inflatie kon accepteren. Korte tijd vormde deze relatie de hoeksteen van veel economisch beleid. Maar al in 1973 werd de Phillipscurve de doodsteek toegebracht door de Amerikaan Robert E. Lucas in een artikel dat aan iedere zichzelf respecterende universiteit nog steeds deel uitmaakt van de standaardliteratuur voor economen. Zijn kritiek was echter van meer algemene aard en reikte verder dan de Phillipscurve. Economische modellen zijn immers altijd een weerspiegeling van het economische gedrag van mensen. Dit gedrag wordt mede bepaald door de verwachtingen van deze mensen omtrent de ontwikkeling van bijvoorbeeld de inflatie, de verschillende belastingtarieven, de handel met het buitenland etcetera. Zodra de werkelijkheid van de verwachting blijkt te verschillen, of er veranderingen in de verwachtingen optreden, zal ook het economisch gedrag veranderen. Daarmee verliest ook het economische model zoals dat geschat was, haar geldigheid. En dus is het model bijvoorbeeld niet geschikt om de gevolgen van een belastingverlaging te bestuderen, netzomin als de Phillipscurve kan worden gebruikt om het effect van hogere inflatie op de werkgelegenheid te analyseren.

Het CPB rekent regelmatig de effecten door van alternatieve beleidsvoorstellen met behulp van daartoe opgestelde modellen. Het tracht dus bijvoorbeeld te berekenen wat er gebeurt met het nationaal inkomen als de inkomstenbelasting wordt verlaagd met 5 procent. Of in welke mate de investeringen zullen toenemen als de vennootschapsbelasting met 2 procent wordt verminderd.

We zien ons hierbij geplaatst voor het probleem dat mensen hun gedrag zullen veranderen in reactie op deze beleidsverandering. Dit is een extra probleem, naast normale bezwaren die kleven aan het gebruik van zogenaamde regressiemodellen, zoals onzekerheidsintervallen die groeien met de voorspellingshorizon, een te gebrekkige variatie in de data, en de fundamentele onzekerheid die er bestaat omtrent de geschiktheid van een model voor analyses met gegevens die niet waren gebruikt bij de schatting. Ofschoon ieder model onder deze drie zwaktes lijdt, impliceert geen van hen de ongeldigheid van het model voor analyses met nieuwe data.

Het cruciale verschil met de studie van beleidsveranderingen ligt in de dynamiek van economisch gedrag: bij het nemen van economische beslissingen heeft men een tijdshorizon die meerdere perioden (kwartalen of jaren) omvat. Daardoor spelen onze verwachtingen ten aanzien van de toekomst een rol voor ons economisch handelen van vandaag. Zodra een rationeel handelend mens waarneemt dat zijn verwachtingen ten aanzien van de toekomst niet uitkomen, of moeten worden aangepast vanwege een wijziging in het beleid, zal hij zijn gedrag veranderen. We weten dus met zekerheid dat ons oude gedragsmodel, dat is geschat met behulp van data van voor de beleidsverandering, niet meer geldig is.

Neem als voorbeeld een hypotheek of een pensioenverzekering. De mate waarin we aflossen of sparen hangt sterk af van onze verwachtingen over de fiscale regelingen van de toekomst.

Een natuurlijke reactie zou nu zijn om te zeggen: maar kunnen we dan niet genoegen nemen met een gedeeltelijke analyse. Het oude model gebruiken als benadering. Beter iets dan niets.

Het antwoord hierop is een volmondig nee. We weten helemaal niets over de relatieve grootte van de indirecte en directe effecten. Om weer in termen van de Phillipscurve te spreken: we kunnen uitstekend beoordelen wat er bij een wijziging in het inflatiepeil gebeurt met de werkloosheid langs de oude curve. Maar het model vertelt ons niet hoeveel de curve verschuift als het inflatiepeil verandert. Het model verschaft ons geen inzicht in hoe de mensen hun inflatieverwachtingen en economisch gedrag aanpassen in reactie op de toegenomen prijsstijgingen. Het model berekent dus een partieel effect, geen totaal effect, en verstrekt ons geen informatie over de relatieve grootte van de twee. Daarom is iedere berekening van de effecten een beleidsveranderingen niet meer dan een greep uit de lucht.

Dit alles dreigt te leiden tot een somber beeld van wat economen in het algemeen en die van het CPB in het bijzonder voor de samenleving kunnen doen. Ten onrechte, want de modellen van het CPB kunnen ons wel degelijk voorzien van nuttige informatie, namelijk via korte termijn voorspellingen, macro-economische prognoses voor een periode variërend van een kwartaal tot een jaar. Deze voorspellingen zijn immers gebaseerd op de vooronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft, en dat de 'oude' modellen dus bij benadering hun geldigheid behouden. We gaan er van uit dat het gedrag van mensen onveranderd is. Wordt de voorspellingshorizon te lang of veranderen de omgevingsvariabelen te veel, dan verliest het model zijn waarde.

Deze activiteit is geen lege huls, het Planbureau heeft bij het verrichten van haar berekeningen wel degelijk een zekere mate van handelingsvrijheid. Het beslist immers zelf over de aanames omtrent (marginale) veranderingen in omgevingsvariabelen zoals het niveau van de wereldhandel, de prijs van olie en andere grondstoffen, de inflatie in andere landen, die als grondslag zullen dienen voor de voorspellingen. Verder is aan het CPB de keuze voor een groter of een kleiner econometrisch model, de voorkeur voor een bepaalde statistische schattingsmethode, en de verkiezing van de ene economische theorie boven een andere.

Het CPB heeft dus ten minste één taak: het doen van korte termijn voorspellingen, en het bouwen van zo goed mogelijke econometrische modellen hiervoor. Macro-economische verkenningen, waarin geen ruimte is voor uitgebreide beleidsanalyse maar slechts een verkenning van de economische ontwikkeling plaatsvindt, zijn dus een volkomen legitieme activiteit. Dit heeft inderdaad weinig van doen met het 'plannen' zoals dat van een planbureau verwacht wordt. Wellicht zou een meer bescheiden naam als Conjunctuurinstituut daarom gepaster zijn.

Nooit mag het Planbureau de vrijheid aanmeten om zijn huidige instrumentarium los te laten op problemen waarvoor het niet geschikt is - hoe interessant en hoe belangrijk die problematiek ook moge zijn.

Dit alles leidt tot de volgende conclusie en raad aan beleidsmakers in Nederland: wanneer het CPB zijn korte termijn prognoses aflevert, luister dan aandachtig, kijk goed naar de veronderstellingen die het planbureau heeft gemaakt over de omgevingsvariabelen en bestudeer onzekerheidsintervallen. Echter, als het Centraal Planbureau gevraagd of ongevraagd advies verschaft, slaat dit dan direct in de wind. De modellen waarover het CPB thans de beschikking heeft lenen zich eenvoudigweg niet voor beleidsanalyses.