Minder welvaart door goede bedoelingen

Inkomen en overheid. Uitg. Wolters-Noordhoff. Prijs ƒ 69,.

Geen onderwerp is zo politiek geladen als het inkomensbeleid. Sinds de jaren vijftig worden over dit thema politieke veldslagen geleverd. PvdA-leider Kok heeft bij de besprekingen over een 'paars' regeerakkoord al laten weten dat hij elk toekomstig beleid zal beoordelen op de rechtvaardigheid van de inkomenseffecten.

Toch is het de vraag of Kok zijn pretenties kan waarmaken. Het inkomensbeleid wordt allang niet meer alleen gestuurd door de overheid. Allerlei andere economische en maatschappelijke factoren spelen een op zijn minst zo belangrijke rol. Dat blijkt uit het boek Inkomen en overheid, dat geschreven is door ambtenaren van de directie Algemeen Economisch en Inkomensbeleid van het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid. Het boek is vanmiddag aangeboden aan de scheidende minister van dit departement, Bert de Vries.

Zowel in de analyse als in de rangschikking van het overvloedige historische feitenmateriaal is Inkomen en overheid een onthutsend boek. En het had op geen beter moment kunnen verschijnen. “Meer nivellering, zo waarschuwen de ambtelijke scribenten de formerende politici, kan tot meer armoede leiden.” Want het streven naar meer rechtvaardigheid in de welvaartsstaat heeft naar hun oordeel de afgelopen decennia geleid tot minder welvaart voor juist die mensen waarvoor een rechtvaardig inkomensbeleid was bedoeld: de minima.

Van een van de rijkste landen ter wereld, gemeten naar het inkomen per hoofd van de bevolking, in 1970 zakte Nederland af naar een negende positie. Dat ging volgens de auteurs van Inkomen en overheid hand in hand met “een geringere inkomensongelijkheid dan in andere Westerse landen”. “De welvaartsstaat”, zo concluderen de schrijvers van het boek, “die naast welvaartsverdeling ook welvaartsstijging beoogt, heeft op het punt van de economische groei in de afgelopen tien jaar een teleurstellend resultaat laten zien. Aannemelijk is dat de karakteristieken van onze verzorgingsstaat hier mede debet aan zijn.”

In de jaren zestig, aldus de schrijvers, werd de verzorgingsstaat nog gezien als een voertuig voor een maatschapij waarin armoede en ongelijkheid afwezig zouden zijn, hetgeen bevorderlijk zou zijn voor een gestage toeneming van het welvaartspeil. Echter: “Deze verwachtingen zijn niet uitgekomen. Sedert vele jaren lijkt het streven naar inkomensgelijkheid de welvaartsgroei eerder te hebben belemmerd dan bevorderd.” De optuiging van de verzorgingsstaat met vele regelingen leidde tot minder economische dynamiek. Uitkeringen werden zo'n goed alternatief voor een betaalde baan, dat miljoenen mensen onterecht aan de arbeidsmarkt werden onttrokken.

Deze conclusie is des te opmerkelijker omdat hij komt uit de pen van ambtenaren van Sociale Zaken. Dit departement is traditioneel het tegenwicht van de ministeries van financiën en economische zaken. Van cijferfetisjisme (het tot drie cijfers achter de komma uitrekenen van koopkrachteffecten), waar het ministerie onder achtereenvolgende CDA-bewindslieden om bekend werd, is niets te merken. De ambtenaren schetsen een illustratief beeld van hoe goede bedoelingen (een rechtvaardig inkomensbeleid) kunnen leiden tot onbedoelde effecten (minder welvaart).

De schrijvers gaan daartoe veelvuldig terug in de tijd. Bijvoorbeeld naar 1975, toen het kabinet-Den Uyl de op Tinbergens ideeën geïnspireerde Interimnota Inkomensbeleid uitbracht. “Ofschoon in de Interimnota inkomensbeleid Tinbergens opvattingen zorgvuldig werden verwoord”, schrijven de ambtenaren, “treft men er niet de beschouwing in aan, dat zijn norm ook kan leiden tot een conflict met de economische eisen.” Tinbergen had zijn criterium voor een rechtvaardiger inkomensverdeling al in 1946 ontwikkeld. Twee personen zijn volgens de vorige week overleden Nobelprijswinnaar rechtvaardig ten opzichte van elkaar behandeld wanneer zij geen van beiden met de ander van plaats willen ruilen. Door afkomst of anderszins bevoorrechte personen zullen minder geprivilegieerde landgenoten schadeloos moeten stellen voor hun ongemak. De overheid treedt daarbij op als intermediair door grootschalige herverdeling van inkomens. Al voordat het kabinet-Den Uyl aan de macht kwam, werd met het criterium van Tinbergen als rechtvaardiging, de herverdelende overheid in het leven geroepen. In de periode 1959-1975 werden de inkomensverhoudingen ingrijpend genivelleerd. De verhouding van de inkomensaandelen van het tiende deciel (de tien procent meest verdienenden) en het vierde deciel, zo berekenen de auteurs, daalde in die periode met 43 procent.

Dat kwam mede door de inrichting van de verzorgingsstaat. Daarvoor werd in de jaren zestig het fundament gelegd door invoering van de Algemene bijstandswet, de Algemene wet bijzondere ziektekosten, de Wet op het minimumloon en de Wet arbeidsongeschiktheid (WAO). “Van de voorzieningen wordt een veel ruimer gebruik gemaakt dan men aanvankelijk inschatte”, zo wordt vastgesteld. In 1960 bedroeg het aantal uitkeringsgerechtigden in uitkeringsjaren 1,4 miljoen, in 1970 2 miljoen, in 1980 3 miljoen en in 1990 ruim 4 miljoen. Het aantal mensen zonder inkomen nam dienovereenkomstig af. Het aantal inkomens uit arbeid bleef min of meer stabiel, maar daalde de afgelopen dertig jaar van 72 tot 58 procent van het totaal aantal inkomenstrekkers (exclusief studenten).

De toename van het aantal uitkeringsgerechtigden leidde er volgens de auteurs toe dat “driekwart van de huishoudens nu twee inkomens ontvangt”. Hebben mensen eenmaal een uitkering, dan zijn ze daar niet gemakkelijk meer 'uit het systeem' te krijgen. “In de praktijk, zo schrijven de ambtenaren, “blijkt dat men alleen bij een aanmerkelijke inkomensstijging bereid is om de uitkering te vervangen door een arbeidsinkomen. Het sanctiebeleid dat zou moeten tegengaan dat passende arbeid onbenut blijft, is in Nederland nooit echt van de grond gekomen.” Oud-minister van sociale zaken Wil Albeda wordt aangehaald. Hij stelt dat de Nederlandse verzorgingsstaat is blijven hangen tussen de Amerikaanse met zijn lage uitkeringen en financiële prikkels om te werken en de Zweedse met zijn vele sancties. De Nederlandse verzorgingsstaat is als het ware hom noch kuit. Om daar verbetering in te brengen zal door een volgend kabinet volgens de ambtenaren meer de ene of de andere richting opgekoerst moeten worden.

Niet alleen werd de mogelijkheid om aan een extra huishoudinkomen te komen in de afgelopen decennia flink verruimd, ook de uitkeringen werden scherp opgetrokken. In de loop van de afgelopen halve eeuw steeg het sociaal minimum in procenten van het gemiddeld inkomen van 12,5 naar 71 procent. De jaarlijkse verhoging van de uitkeringen tot de jaren tachtig, zo wordt subtiel opgemerkt, “overtrof als regel de procentuele stijging van de contractlonen”. Gedurende decennia werden de uitkeringen met een turbo-koppeling aan de CAO-lonen aangepast.

De door Tinbergen geïnspireerde inkomensnivellering uit de jaren 1960-1990, zo blijkt, heeft het hele inkomensmechanisme dol gedraaid en onbruikbaar gemaakt. De bodem van het inkomensgebouw is zo opgetrokken dat tachtig procent van de bevolking nu op een kluitje zit met nagenoeg hetzelfde inkomen. Harder werken heeft nauwelijks zin, want je gaat er toch niet op vooruit. En dat geldt met name voor al diegenen die geen al te hoge opleiding hebben genoten. Wegens de koppeling van de netto laagste uitkering aan het netto minimumloon voor werken, zo schrijven de ambtenaren, “is het arbeidsinkomen voor actieven met een lage verdiencapaciteit niet langer concurrerend met een uitkering”. Overstappen naar een andere bedrijfstak loont ook al niet, want tussen bedrijven en bedrijfstakken bestaat nauwelijks differentiatie, zo valt elders te lezen. Negentig procent van de inkomenstrekkers ontvangt een inkomen lager dan het tweemaal modale niveau (bruto 95.000 gulden per jaar). Van diezelfde groep komt tachtig procent qua netto inkomensniveau niet hoger uit dan het anderhalf maal modale inkomensniveau. Het blijkt dus dat voor het merendeel van alle Nederlanders de maximale inkomensstijging iets meer dan honderd procent beloopt. Een dergelijke inkomensstijging is echter alleen mogelijk bij functiewisseling.

Nederland, zo constateren de ambtenaren van sociale zaken, is een van de landen waarin de inkomensgelijkheid het verst is voortgeschreden. Herverdeling lijkt de belangrijkste taak te zijn geworden van de overheid. In navolging van A. Lindbeck wordt dan ook gesproken van de 'herverdelingsstaat'. Tweederde van de collectieve uitgaven (exclusief de post rente) wordt uitgegeven voor herverdelende oogmerken, te weten inkomensoverdrachten aan bedrijven, gezinnen en buitenland, vermogensoverdrachten en kredietverlening. En dat is wel erg veel als je weet dat Nederlanders nauwelijks geneigd zijn om meer aan liefdadigheid te doen zodra hun persoonlijk inkomen stijgt. Want ook dat blijkt uit door de ambtenaren aangehaald onderzoek. “Ofschoon ruim negentig procent van de onderzochte populatie voorstander is van een gelijkmatiger inkomensverdeling”, schrijven de ambtenaren, “is de verhouding waarin men vrijwillig wil inleveren voor dit doel disproportioneel. Voor alle inkomensgroepen samen blijkt immers dat bijna negentig procent van deze voorstanders ervan uitgaat dat men bij het gelijkmatiger maken van de inkomensverdeling er óf inkomen bij krijgt óf niet op achteruitgaat. Per saldo treft men alleen in de hoogste inkomensgroep, het tiende deciel, gemiddeld genomen de bereidheid aan om inkomen af te staan voor dit doel.”

Uitkeringstrekkers zijn de sterkste nivelleerders en zelfstandigen en degenen met een relatief hoog inkomen de minst sterke, zo blijkt, hetgeen de ambtenaren tot de verzuchting brengt dat “niet het streven naar maatschappelijke gelijke verhoudingen, maar ook eigenbelang een rol lijkt te spelen”. Een boeiende kwestie noemen de schrijvers van het boek de vraag “hoe de overheid erin slaagt een beleidsuitkomst te verkrijgen, die zo ver afstaat van wat betrokkenen ervan verwachten”. De door negentig procent van de bevolking toegejuichte inkomensherverdeling is immers, zonder dat zij dit beseft, ten koste gegaan van een groot deel van diezelfde supporters. Dat hiertegen nauwelijks verzet is aangetekend verklaren de schrijvers uit het feit “dat het herverdelingsproces zo diffuus is”. Zoveel factoren spelen door elkaar heen dat niemand enig overzicht heeft.

Behalve het toegenomen aantal en het gestegen niveau van de uitkeringen zijn er ook andere structurele veranderingen die een ontwrichtend effect op de inkomensverdeling hebben gehad. Neem het actuele onderwerp van de migratie, waaraan de ambtenaren van sociale zaken een paragraaf wijden. Als alle personen die niet in Nederland zijn geboren of die een of twee ouders hebben die niet in Nederland zijn geboren, worden beschouwd als allochtoon, dan telt Nederland 2,23 miljoen allochtonen. Dat wil zeggen dat 1 op de 7 ingezetenen in Nederland allochtoon is. Nederland had in de jaren 1990-1992 de grootste instroom migranten op Duitsland en Luxemburg na. Aangezien het werkloosheidspercentage voor allochtonen zo'n driemaal zo hoog ligt als het percentage voor autochtonen, en de genoten opleiding van de allochtonen gemiddeld genomen lager is, zo betogen de ambtenaren van sociale zaken, dan heeft migratie een nivellerend effect. De 2,23 miljoen allochtonen zijn hoofdzakelijk in het onderste segment van de inkomensverdeling terechtgekomen. En dat droeg ertoe bij dat de inkomensverdeling gaandeweg steeds meer op een peer is gaan lijken. Het leeuwedeel van de bevolking zit gevangen in de buik van die peer.

Tinbergens invloed lijkt voorbij. De ambtenaren van Sociale Zaken bespeuren een ommekeer in de richting van meer gedecentraliseerde keuzemogelijkheden, meer tucht van de markt in plaats van overheidsregulering. In de toekomst zal meer ruimte ontstaan voor inkomensverschillen tussen bedrijven en bedrijfstakken, tussen individuen en huishoudens. “Gezien de recente licht denivellerende ontwikkeling in de inkomensverdeling, schetsen de ambtenaren de door hen ontwaarde trendbreuk, “lijkt het erop alsof de voorstanders van meer marktwerking enigszins terrein hebben herwonnen op de egalitaristen.”

De voorstanders van meer marktwerking, die vooral in liberale kring moeten worden gezocht, grijpen niet terug op de ideeën van Tinbergen, maar op die van John Rawls. In zijn standaardwerk A theory of justice stelt Rawls dat inkomensverschillen gerechtvaardigd zijn wanneer zij ten voordele van alle betrokkenen strekken. Als inkomensverschillen leiden tot meer dynamiek in de samenleving en daardoor tot meer welvaart voor iedereen (ook voor de minima) leiden, dan zijn ze vanuit deze optiek gerechtvaardigd, ook al groeien de inkomensverschillen tussen de laagste en de hoogste inkomens er wellicht door.

In het slothoofdstuk over het inkomensbeleid en de verzorgingsstaat wordt een aantal harde noten gekraakt. De ambtenaren zeggen het niet met zoveel woorden, maar bedoelen het wel: de verdelende rechtvaardigheid is verworden tot een verdelende onrechtvaardigheid, waar gezinnen met een arbeidsinkomen en een uitkering of samenlevingsverbanden met twee uitkeringen beter af zijn dan kostwinners die van een enkel inkomen vrouw en twee kinderen moeten zien te onderhouden. “Zou men willen voorkomen dat door cumulatie van inkomens de sociale zekerheid een belangrijke bron gaat worden van hoge huishoudensinkomens, zo schrijven de ambtenaren, “dan zou men de uitkeringspercentages kunnen verlagen en aanvullingen geven welke wel worden getoetst aan de hoogte van het overige huishoudensinkomen.”

In de toekomst zal - al was het maar om economische redenen - bij het inkomensbeleid meer de nadruk worden gelegd op prestatie dan op behoefte. De auteurs van Sociale Zaken achten het allerminst uitgesloten dat daarbij ook “de meest nivellerende regeling van allemaal”, de bijstand, drastisch wordt beperkt. “De bijstand”, zo schrijven de ambtenaren, “zou aan betekenis kunnen verliezen, wanneer het oneigenlijk gebruik ervan niet via verbetering van de uitvoering kan worden bestreden, maar door lagere uitkeringen wordt tegengegaan.” Het is deze strijd tussen de oude vertrouwde Tinbergense verdelende rechtvaardigheid en de liberale marktorde van Rawls die ook bij de huidige besprekingen over een 'paarse' coalitie een belangrijke rol speelt.