Een Europa zonder democratie nodigt uit tot populistische wrok

Europa schrijdt voort via de methode van het fait accompli, betoogt Paul Scheffer. Er is een hardnekkig geloof in de vooruitgang van de Unie zolang de zaak in beweging blijft. Maar intussen groeit het onbehagen over de bevoegdheden die aan 'Brussel' zijn overgedragen en het gebrek aan zeggenschap van de nationale parlementen daarover.

De voormalige Europese topambtenaar E.P. Wellenstein schreef met een bang voorgevoel in januari 1993 over de aanstaande uitbreiding van de Europese Unie met vier nieuwe lidstaten: “Wat aldus dreigt te gebeuren is een niet doordachte vlucht naar voren, die de structuur van de Gemeenschap en de Unie nog verder zal verzwakken”. Voortgaan op deze weg leidt “onvermijdelijk tot verdere uitholling en onbestuurbaarheid” (in: De Gids). Nu het besluit is gevallen de Europese Unie uit te breiden, is de onzekerheid inderdaad nog nooit zo groot geweest. Wat moet er groeien uit deze Unie met zestien leden, van wie een flink aantal niets voelt voor verdere integratie?

De Europese Unie is een fuik van eigen makelij. Dat beeld heeft een positieve uitleg. Door bevoegdheden over te dragen, meer lidstaten toe te laten, instituties te creëren, hoopt men een onomkeerbaar proces in werking te zetten, er is eenvoudigweg geen weg meer terug. Dat is de gok van de Europese integratie: je schept zoveel gemeenschappelijke belangen en verplichtende procedures, dat de lege instituties van de Unie zich vanzelf zullen gaan vullen met politieke wilsovereenstemming en democratische loyaliteit van de burgers.

Maar het beeld kan ook anders worden uitgelegd. De Europese eenwording zit op dood spoor, is verstrikt geraakt in politieke tegenstellingen en bestuurlijke wanorde. De integratie blijft in een schemerzone steken: noch het nationale parlement, noch het Europese parlement heeft werkelijk greep op de besluitvorming in Brussel. Zo draagt de overdracht van nationale bevoegdheden bij tot zwakke democratieën op nationaal niveau, zonder dat onderwijl een levensvatbare democratie in Europa is gegroeid.

Het hele idee van een onomkeerbare ontwikkeling naar een steeds ge¨ntegreerder Europa staat op gespannen voet met de democratie. Een parlementair stelsel is gebaseerd op de methode van trial and error. Beleid wordt gevormd door stappen vooruit, zijwaarts, dan weer achteruit, maar zelden kan men in een ontwikkelde democratie spreken over onomkeerbare stappen. Sterker nog, democratie staat voor de gedachte dat alles in beginsel omkeerbaar is, ooit verworpen kan worden door een nieuwe meerderheid.

Europese integratie is gebaseerd op de gedachte dat elke stap vooruit nooit meer in twijfel mag worden getrokken, want mocht zoiets gebeuren dan ontstaat de ruimte om alle communautaire verworvenheden te ondermijnen. Europa schrijdt voort via de methode van het fait accompli en lijkt gebaseerd op een vooruitgangsgeloof zonder democratie. De gedachte dat elke stap onomkeerbaar is sluit de mogelijkheid uit dat men zich vergist. En dat in een wereld waarin men steeds meer oog krijgt voor de onbedoelde gevolgen die veel beleid met zich meebrengt.

Misschien is de rechtstreekse verkiezing van het Europese parlement waartoe begin jaren zeventig is besloten wel zo'n stap geweest met veel onbedoelde gevolgen. Deze verkiezingen lopen vooruit op democratie in Europa. Dat is een belofte die voorlopig niet ingelost zal kunnen worden. Wat een oefening in democratie had moeten worden is verkeerd in een symbool van onmacht. Maar deze verkiezingen nu weer afschaffen, waar veel voor te zeggen is, zou het symbool van herlevend nationalisme kunnen worden. Uit de fuik is geen eenvoudige ontsnapping.

Is democratie wel zo belangrijk voor de Europese Unie? Velen zullen zeggen dat de rechtvaardiging van de Europese instituties vooral afhankelijk is van de bijdrage tot het scheppen van werkgelegenheid of het oplossen van de crisis in Joegoslavië. Maar wie legitimiteit zo afhankelijk maakt van succes, bouwt aan een zeer kwetsbaar Europa. Mocht het economisch tegenzitten voor een langere periode of mocht het conflict in Joegoslavië nog jaren voortduren, dan is er niets meer waarop de rechtvaardiging van de Europese instituties berust. En dat is precies wat we nu zien.

Volksvertegenwoordiging is een doel in zichzelf. Als dat zo is dan vormt democratie een zelfstandige norm bij de beoordeling of bevoegdheden moeten worden overgedragen. Niet alleen de effectiviteit bepaalt het niveau van bestuur. Ook democratische legitimiteit stelt een grens aan de integratie van Europa. De vraag in welke mate een Europese democratie mogelijk is, is dus cruciaal.

Het is in Nederland gebruikelijk om de democratische zwakte van de Europese Unie te wijten aan politieke onwil van landen als het Verenigd Koninkrijk of Denemarken. Verder wordt de uitbreiding van de Gemeenschap als verstorende factor aangemerkt. Dat is allemaal waar, maar zit het probleem niet dieper? Stuit de Europese integratie niet ook op zijn grenzen door het ontbreken van sociale en culturele samenhang? Sam Rozemond van Clingendael denkt van niet: “De tegenwerping dat parlementaire democratie alleen kan gedijen in een zeer homogene samenleving miskent dat in veel opzichten in het verdragsgebied van de Europese Gemeenschap de homogeniteit verder is voortgeschreden dan in de Nederlandse samenleving een eeuw geleden” (in: Legitimiteit van besluitvorming in de Europese Gemeenschap, maart 1993).

De term 'zeer homogeen' is natuurlijk op geen enkele moderne samenleving van toepassing. Immigratie, internationale markten en media hebben hun werk wel gedaan. Toch is de vergelijking van de maatschappelijke en culturele samenhang in de Europese Unie met die van de natie-staat misleidend. Een gemeenschappelijke taal, een gedeelde historische ervaring, een specifieke rechtscultuur, zelfstandige tradities van sociale bescherming en een eigen politieke stijl, dat alles tekent de natie-staten die de Europese Unie schragen, maar ontbreekt goeddeels in die Unie zelf. En zo komt het dat opnieuw de samenhang van nationale identiteit en parlementaire democratie wordt onderzocht. In het westelijk deel van Europa is de nationale staat het kader geweest waarin de parlementaire democratie zich in de negentiende en twintigste eeuw heeft ontplooid. De moderne natie-staat, volkssoevereiniteit en zelfbeschikkingsrecht stammen uit eenzelfde oorsprong, namelijk de Franse revolutie.

Maar democratie en natie hebben altijd een zeer gespannen relatie gehad. De Franse filosoof Claude Lefort schrijft in zijn boek Het democratische tekort: “Met de komst van de democratie verheffen de Staat, de Maatschappij, het Volk en de Natie zich voor de eerste keer, of komen zij in een heel ander daglicht te staan. En in al deze vormen wil men graag het enkelvoudige terugvinden en het verdedigen tegen de dreiging van verdeeldheid”.

Daar ligt een wezenlijk probleem: kan de verdeeldheid die bij elke democratie hoort, voortbestaan zonder die samenbindende verwijzing naar 'volk' en 'natie'? Kan een liberale democratie als methode van conflictbeslechting op eigen kracht een politieke gemeenschap dragen? Of heeft een levensvatbare democratie juist wortels nodig in een specifieke cultuurgemeenschap? En zo ja, wat zegt dat dan over de kansen van een Europese democratie? Kan de Europese Unie zo'n Europees 'volksgevoel' mede tot stand brengen? Zijn één munt en één leger mogelijk zonder één taal?

Hier scheiden de wegen zich. Sommigen, zoals de Duitse denker Jürgen Habermas redeneren dat elke nadruk op taal, natie of volk gevaarlijk is, omdat daarmee ruimte wordt geschapen voor alle ondemocratische kanten die aan zo'n exclusief idee van gemeenschap zitten. “Het republikeinse aspect van burgerschap staat volledig los van het behoren bij een voor-politieke gemeenschap die bijeen gehouden wordt door etnische afkomst, een gedeelde traditie of een gemeenschappelijke taal”.

Daarom schrok Habermas ook zo toen in de DDR de leuze 'Wir sind das Volk' werd ingeruild voor de wens 'Wir sind ein Volk'. Uit een democratische opstandigheid - het volk tegenover de elite - werd ineens een nationaal verlangen geboren: 'één' volk te zijn met de Westduitsers. Deze vermenging bedreigt volgens Habermas de democratie. Juist door de politieke gemeenschap los te maken van de cultuurgemeenschap wordt een volwaardige democratie in de Europese Unie denkbaar. Bijvoorbeeld het ontbreken van een lingua franca, een gemeenschappelijke taal, in de Unie is dan geen wezenlijk obstakel meer.

Maar er is ook een andere beoordeling denkbaar. Paul Thibaud, voormalig hoofdredacteur van Esprit, benadrukt dat de Europese integratie zich altijd achter de rug van de burgers heeft voltrokken. De gemeenschappelijke markt vergroot de consumptieve mogelijkheden en de bewegingsvrijheid van individuen, maar in de Europese Unie is geen spoor van burgerschap herkenbaar. Dat verbaast Thibaud niet, want alleen de natie is een voertuig voor wat hij de 'emancipatie' en 'implicatie' van burgers noemt. Zonder de wederkerigheid van rechten en plichten die een natie bij zijn burgers aanspreekt, is geen levende democratie denkbaar. Die ethiek van verantwoording is volledig zoek in Europa.

De slotsom is dat parlementen niet los van een zekere nationale saamhorigheid kunnen floreren, maar evenzeer dat zo'n natiebesef los van een democratische cultuur buitengewoon riskant is. In de volksvertegenwoordiging vindt de de strijd plaats tussen verschillende ideeën over wat in het algemeen belang is. Elke politieke stroming die er toe doet probeert zich een eigen beeld te vormen van 'de' natie. Dat is naar het woord van Benedict Anderson natuurlijk 'een ingebeelde gemeenschap', die binnen herkenbare historische continuïteiten telkens opnieuw wordt uitgevonden en bovendien altijd omstreden is.

Deze laatste gedachtenschool stelt iets wezenlijks aan de orde. De Europese eenwording is niet toevallig in een schemerzone beland. Dat heeft veel diepere oorzaken dan de uitbreiding met nieuwe landen of de onwil van sommige lidstaten van de Europese Unie. Democratie speelt zich nog steeds grotendeels af binnen de grenzen van nationale staten. Noch de politieke, noch de culturele voorwaarden van natievorming in de Europese Unie zijn vervuld of zullen binnen afzienbare termijn vervuld worden. Het Europees Parlement blijft een vertegenwoording zonder volk en een parlement zonder regering.

Wie nu uit naam van Europa de historisch gegroeide band tussen parlement en natie verder onder druk zet, draagt bij tot wat hij wil bestrijden: een nationaal gemotiveerd onbehagen in de democratie, dat zich tegen Europa richt. Het natiebesef en volksgevoel dat aan de ketting van de parlementaire democratie lag, dreigt los te slaan en het autoritaire potentieel te openbaren, dat in begrippen als 'volk' en 'natie' besloten ligt. De opkomst van extreem-rechts is het topje van een ijsberg aan ongenoegen. Daarom moet voorzichtig met de nationale democratieën in Europa worden omgesprongen.

In een rapport van de Europese Beweging Nederland (EBN), De gevolgen van een Europese 'vierde' bestuurslaag (1991), wordt terecht opgemerkt: “De structuur van de Gemeenschap maakt de positie van het Europese Parlement tot een structureel andere dan die van de nationale parlementen. Immers, in de Gemeenschap zijn het de lidstaten die belasting heffen ter financiering van zowel het eigen als het communautaire beleid.” Conclusie: “Het 'democratisch deficit' in de Gemeenschap ontstaat vooral door een te grote terughoudendheid van de nationale parlementen.” In Nederland is men te lang weggedroomd bij het komende federale Europa om een dergelijke hernieuwde nadruk op nationale parlementen serieus te nemen.

Het rapport van de EBN en het rapport Deetman over bestuurlijke vernieuwing, waarin min of meer hetzelfde over Europa wordt vastgesteld, zijn beide gepubliceerd in 1991. Dus al tweeënhalf jaar spreekt men hierover, maar zit er weinig tot geen schot in de versterking van de rol van ons parlement.

In het rapport van Deetman kan men nalezen om wat voor soort voorstellen het gaat. Zo is de omvorming van de bestaande commissie EG-zaken in een gemengde commissie van nationale en Europese parlementariërs aan de orde. Zoveel als staatsrechtelijk mogelijk is moet de Kamer het de Europarlementariërs mogelijk maken zich ten dienste van het nationale parlement te stellen.

Er is nog een andere weg in bespreking. In landen als het Verenigd Koninkrijk en Denemarken zijn er regelingen waarbij ontwerpen voor wetgeving door de Europese Unie eerst ter goedkeuring aan het nationale parlement moeten worden voorgelegd. De wens tot een sterkere invloed op de wetgeving van de Europese Unie is algemeen en tegelijk moeilijk te realiseren gezien de ondoorzichtige compromisvorming tussen de nationale regeringen in de Raad van Ministers, vooral wanneer er bij meerderheid wordt gestemd.

De Europese Unie zit gevangen tussen tegenstrijdige eisen van effectiviteit en legitimiteit. Het probleem is dat al datgene wat nodig is om de werkzaamheid te verbeteren, afbreuk doet aan het democratische gehalte. Het is bijvoorbeeld ondenkbaar dat alle landen in de Commissie vertegenwoordigd kunnen blijven, zoals nu het geval is. En omgekeerd: wat nodig is om de democratische controle te versterken via de nationale parlementen, maakt de besluitvorming nog moeizamer.

Kan dit conflict dan worden opgelost door het scheppen van kerngroep van lidstaten die op het gebied van politie, justitie, immigratie, monetaire politiek en veiligheidsbeleid verder willen? De Franse minister van Europese Zaken Lamassoure kwam enkele dagen geleden met deze gedachte. Het is een logische conclusie, maar verbetert zo'n kerngroep het democratische gehalte van de Europese Unie? Lamassoure zegt daar niet veel over en naar men mag aannemen duiken veel van de gesignaleerde problemen over de democratische controle ook in een kern-Europa op.

Het debat over uitbreiding en inkrimping van de Europese Unie, gaat voorbij aan het democratische tekort. De slotsom is dat de bescherming van de democratie duidelijke grenzen stelt aan de bevoegdheden die vooralsnog worden overgedragen. Zo kan men zich afvragen of de monetaire unie die is voorzien aan het einde van de jaren negentig niet een stap te ver is geweest. Zulke wezenlijke bevoegdheden uit handen geven zonder democratische controle is een uitnodiging tot populistische wrok tegen Europa als het economisch tij weer eens tegenvalt. Men mag niet met een beroep op de gemeenschappelijke markt het risico nemen de democratieën in West-Europa te ontwrichten. Maar, zullen sommigen tegenwerpen, zonder de economische groei van de gemeenschappelijke markt zullen de samenlevingen nog veel meer uit het lood slaan. Zo blijft Europa een vooruitgangsgeloof zonder democratie.

Burgers die zich niet vertegenwoordigd voelen in hun eigen parlement zullen niet geneigd zijn om in de Europese Unie een wenkend perspectief te zien. Wie zich een 'vreemdeling in eigen land' acht, zal eerder vluchten in het 'eigen volk eerst'. Daarom kan Europa niet gebouwd worden op zwakke democratieën in de lidstaten. Een Europese Unie die niet uitgaat van de natie-staat als voornaamste drager van rechtszekerheid, sociale bescherming en parlementaire democratie zal stuklopen op een muur van nationaal gemotiveerd wantrouwen. Ook in Nederland.