Openbaar ministerie doet teveel aan beleid, te weinig aan kerntaak

Morgen verschijnt het lang verwachte rapport van de commissie-Donner over het functioneren van het openbaar ministerie. Het OM moet zich meer richten op zijn kerntaken, meent J.J. van Aartsen, secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken. De ontwikkeling naar een beleidsorganisatie is verkeerd.

Deze tekst is een samenvatting van een lezing die J.J. van Aartsen vanochtend hield op het symposium 'Taak en functioneren van het OM' in Rotterdam.

Het Openbaar Ministerie is meer dan een verzameling ambtdragers met strafvorderlijke taken. Het OM is al jaren geleden 'om gegaan' en vertoont tegenwoordig de trekken en de kleur van een beleidsorganisatie. Het strafrecht is in veler ogen - zeker in die van de vorige minister van justitie, Hirsch Ballin - een beleidsinstrument ter beheersing van criminaliteit, normloosheid en wanorde. Het OM is een volwaardige partner in bestuurlijk overleg en in het beheer van politiekorpsen geworden, schrijft eigen beleidsnota's en vergadert wat af ten burele van de minister. Belangrijke functionarissen bij het ministerie van justitie wijzen zelfs het OM aan als de regisseur van de veiligheidszorg in ons land en minister Hirsch Ballin sprak over de coördinerende rol van het OM in de rechtshandhaving wanneer het gaat - en ik citeer - om “een goed op elkaar afgestemde en gefaseerde inzet van de sturings- en sanctiemodaliteiten”. Het OM lijkt uit te groeien tot een beleidsorganisatie met bestuurlijke taken.

Als dat onvermijdelijk zou zijn, dan moeten er naar mijn mening knopen worden doorgehakt over de verantwoordelijkheid, de toetsing en de verantwoording. Regel nr. 1 uit het staatsrecht is: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid. Wil men de bevoegdheid van de minister een beperkte vorm geven, dan moet op andere wijze in controle en toetsing worden voorzien. Geldt echter de zeggenschap onverkort, dan dient ook ministeriële verantwoordelijkheid tout court te worden aangenomen. Een gulden middenweg lijkt mij in dit geval niet mogelijk.

Nu vormen het belang van de rechtshandhaving en het belang van de juridische volkomenheid in het openbaar bestuur belangrijke wegingsfactoren, maar ze staan niet op zichzelf en ook niet altijd op de voorgrond. Het bestuurlijk gedogen dient maatschappelijke belangen die zelden sporen met het belang van eenduidige normhandhaving. Bij de handhaving van de openbare orde, een bevoegheid en verantwoordelijkheid van de burgemeester als gemeentelijk bestuursorgaan, bestaat er niet zelden een spanning tussen de bestuurlijke wens om niet of nog niet op te treden en de evidentie van strafbare feiten, die als het ware schreeuwen om opsporing en vervolging.

In ons typisch vaderlandse streven naar consensus en collegiaal bestuur hebben wij gepoogd door instituties als het driehoeksoverleg tussen officier van justitie, politiechef en burgemeester de verschillende verantwoordelijkheden en de verschillende belangen met elkaar te verzoenen.

Die verzoening is goed, zolang het helder blijft dat er sprake is van onderscheiden doelstellingen en verantwoordelijkheden. Die dienen natuurlijk met en op elkaar te worden afgestemd. Maar ik heb de indruk dat in toenemende mate vermenging aan de orde is. Het driehoeksoverleg is in vergaande mate een besluitvormend orgaan geworden. De vraag wie nu eigenlijk wat besluit en binnen welke competentie laat zich niet simpel beantwoorden. En het gaat niet enkel om concrete besluiten, maar ook om beleidsplannen. Integrale beleidsplanning van de politiezorg is inmiddels een ingeburgerd begrip geworden: de verschillende invalshoeken worden bij elkaar opgeteld en soms gedeeld en alle partners zijn voor het geheel verantwoordelijk. Voor het openbaar ministerie betekent dit dat het zich committeert aan bestuurlijke afwegingen en politieke wensen op lokaal niveau. In al deze gevallen zit het OM aan tafel om bestuurlijk beleid mee uit te stippelen, soms met de pretentie daarvan de regisseur te zijn, waarbij bij wijze van contraprestatie toezeggingen worden gedaan over het strafrechtelijk sluitstuk van de beleidsketen.

Ik plaats bij deze vermenging en bij de bestuurlijke pretentie van het openbaar ministerie een paar kritische kanttekeningen.

In de eerste plaats meen ik dat het vertrouwen van burgers in de rechtshandhaving kan worden ondermijnd indien bestuur en openbaar ministerie worden beschouwd als twee handen op én buik en zichzelf ook als ledematen van hetzelfde lichaam gedragen. Onder erkenning dat het OM bij de hantering van het opportuniteitsbeginsel beleidsmatig te werk gaat en onder erkenning dat het OM soms te maken heeft met opdrachten tot vervolging van hogerhand, is de kern van de rechtshandhaving gelegen in de gedachte dat het sanctierecht wordt geactiveerd zonder aanzien des persoons en zonder bijkomende bestuurlijke en politieke overwegingen. Het klassieke beeld van blinddoek en balans dat ook het OM zo lang heeft gekleurd, kan vervagen als het OM semi-bestuurlijk wordt ingezet.

In de tweede plaats: de beleidsmatige en bestuurlijke ambities van het OM zetten de klassieke strafvorderlijke taken onder druk en daarmee het hart van het OM zelf. De ambities blijken bovendien niet altijd te kunnen worden waargemaakt en dan druk ik mij voorzichtig uit. De tijd en energie die in deze ambities worden gestoken, komen het ambachtelijke werk niet ten goede. Rechters worden kregel, bestuurders trekken het gezag van het OM in twijfel en de werklast neemt maar toe. En zo bijt het openbaar ministerie zichzelf in de staart.

Ook het bestuur moet zich afvragen of de integrale weg wel de juiste is. Hoewel ontkokering noodzakelijk blijft, heeft het bestuur - met name het lokale bestuur - baat bij een heldere èn scherpe verantwoordelijkheidsverdeling. Dat lijkt mij al wenselijk uit een oogpunt van democratische controle. Maar evenzeer is het belangrijk voor het bestuur om de eigen beleidslijn niet te doen verwarren met justitiële wensen. Een herkenbaar lokaal bestuur moet naar mijn opvatting actief zoeken naar samenwerking en afstemming, maar tegelijkertijd zijn mannetje staan als het gaat om eigen prioriteiten.

Een laatste kanttekening bij de bestuurlijke ambities van het openbaar ministerie betreft de kwaliteit van de organisatie. Ik heb die hoog. Maar het gaat daarbij in de eerste plaats om een juridisch-technische kwaliteit. De intellectuele vaardigheden om wetgeving en jurisprudentie te kunnen doorgronden zijn nog geen waarborg voor bestuurlijke talenten en gevoeligheid. Officieren en hoofdofficieren van justitie die deelnemen aan een bestuurlijk proces komen terecht in een fijnmazig web van bestuurlijke tradities, beleidsmatige relaties, strategische blokkades en tactische onderhandelingsgronden. Ik vraag mij af of het openbaar ministerie geschikt is om de bestuurlijke rol die het nastreeft te kunnen vervullen.

Deze vragen behoeven natuurlijk ook een antwoord. Ik wil daar mijn betoog daarmee afronden. Ik sta echter nog een ogenblik stil bij de rol die het OM vervult in het politiebestel. Veel van wat ik eerder aan de orde stelde komt terug in het nieuwe bestel dat sinds 1 april van dit jaar formeel van kracht is. Uitgangspunt van de nieuwe Politiewet is dat zij die met gezag over de politie belast zijn, ook invloed moeten kunnen uitoefenen in het beheer van de politie. Burgemeesters van rijkspolitiegemeenten en officieren van justitie hadden jaren dezelfde klacht en beschouwden zichzelf - naar het woord van Van Rappard - als mensen met afgekapte handen en een papieren bevelsrecht. De gekozen oplossing die het nu demissionaire kabinet in het Staatsblad heeft weten te krijgen, is niet zonder gevaren. De hoofdofficier van justitie is in plaats van de man die zijn hand ophoudt nu de man die mede-verantwoordelijk is voor de inhoud van de portemonnee en voor de doelen waaraan het geld wordt besteed. Hij maakt deel uit van een regionaal college, waarin alle overige leden in de eerste plaats een lokaal bestuurlijk belang verdedigen. De hoofdofficier zal moeten opereren in een complexe bestuurlijke setting en ik vraag mij af of het OM wel gelukkig moet zijn met deze verworven rol, die immers weinig ruimte meer biedt voor distantie en onafhankelijkheid. Het politiebeheer heeft lusten en lasten en die laatste wegen vaak het zwaarst...

Ik ben dus niet onverdeeld optimistisch over de expansie van het openbaar ministerie. Ik vraag mij af of wij niet een diffuse vermenging creëren tussen bestuurlijke en justitiële verantwoordelijkheden en doelstellingen.

Ik pleit niet voor een volledige terugtred van het Openbaar Ministerie in het klassieke bastion van de zuiver strafvorderlijke taken. Daarvoor is de rechtshandhaving te complex geworden. In de veiligheidsketen kan het OM als schakel en als partner door niemand worden gemist. Wel denk ik dat het verstandig is het openbaar ministerie te waarderen op zijn eigen karakter en er niet een soort semi openbaar bestuur van te maken. Het OM moet een meerwaarde hebben uit de aard van de eigen kwaliteit en professionaliteit. Vanuit dat belang zal het OM ook het openbaar bestuur moeten benaderen en daarin ligt ook de aanvullende werking op het openbaar bestuur. Ik pleit voor een volstrekt eigenstandige positie van het Openbaar Ministerie ten opzichte van de bestuurlijke partners in de rechtshandhaving, juist ook in het belang van dat bestuur zelf.