IMF gelooft dat het Moskou nu ernst is met stabilisatiebeleid

Het ergste moet nog komen en de rechtstreeks betrokkenen weten het. De Russische economie maakt zich twee-en-half jaar na het begin van de hervormingen op voor de onvermijdelijke schok. In Washington, bij het Internationale Monetaire Fonds dat zo goed als mogelijk is toezicht houdt op de economische ontwikkelingen in Rusland en dat de sleutel in handen heeft voor Ruslands toegang tot financiële hulp, heerst voorzichtig optimisme. De Russen beginnen eindelijk iets van de werking van een economisch aanpassingsprogramma te begrijpen.

Tussen het Russische ministerie van financiën, de centrale bank en de IMF-technici die zich met Rusland bezig houden (een kantoor in Moskou met 4 IMF-economen en 15 Russiche stafleden en het bureau-Rusland in Washington met 20 personen) begint zich een zekere verstandhouding te ontwikkelen. Na een indringend, urenlang gesprek tussen IMF-directeur Camdessus en premier Tsjernomyrdin, in maart in Moskou, heeft de voormalige communistische apparatsjik zijn steun aan het IMF-recept voor macro-economische stabilisatie betuigd. Niet langer is alleen een handvol westers georienteerde hervormers gemotiveerd, ook de Russische regering lijkt, voor het eerst, bereid om door te zetten en de gevolgen van pijnlijke maatregelen te aanvaarden. “Rusland heeft het punt bereikt waarop terugkeer onmogelijk is. Nu is het moment aangebroken voor stabilisatie, zodat de groei zich kan herstellen”, zegt John Odling-Smee, de IMF-directeur belast met de regio van de voormalige Sovjet-Unie.

Stabilisatie is het sleutelwoord in het woordenboek van het IMF. Het betekent beperking van het begrotingstekort, waardoor minder geld gedrukt hoeft te worden. Dat leidt tot lagere inflatie en een stabielere wisselkoers. Dit is het gangbare IMF-recept, met succes toegepast van Argentinë tot Polen - en ook aanbevolen voor Rusland. Op grond van streefcijfers voor de inflatie (7 procent per maand aan het einde van 1994) en het begrotingstekort (10 procent van het bnp in 1994) heeft het IMF vorige maand een tweede lening van 1,5 miljard dollar goedgekeurd ter ondersteuning van het stabilisatieprogramma.

De druk om de doelstellingen van het IMF-programma los te laten is in Rusland buitengewoon sterk. De macht van lobbies - de industrie, het militaire complex, de landbouw, de energiesector - om de regering en het parlement onder druk te zetten en de geldkraan te openen, is enorm. Stabilisatie betekent op korte termijn inkrimping van de produktie, want er wordt minder geld bijgedrukt om kredieten te financieren waarmee verliesgevende bedrijven draaiend gehouden kunnen worden. Uit Moskou komen alarmerende berichten over de ineenstorting van de industrële produktie met een kwart en krimping van de economie met vijftien procent in het eerste kwartaal van dit jaar, over de steeds grotere stapels niet-betaalde rekeningen van bedrijven, over een scherpe val van de belastinginkomsten, over verdubbeling van het aantal zelfmoorden en de economische opmars van de georganiseerde misdaad, over geldgebrek voor onderhoud, investeringen en uitbetaling van lonen.

Bij Rusland speelt nog een andere factor, die - althans in deze omvang - nieuw is voor het IMF: “Niet het IMF geeft de doorslag, maar het Witte Huis. Rusland is nog altijd een militaire supermacht en alles is politiek”, zegt een staflid. En: “Het Witte Huis zegt tegen het IMF wat het moet doen.” Na de verkiezingsoverwinning eind vorig jaar van de ultra-nationalist Zjirinovski en na het vertrek van de hervormers Gajdar en Fjododorov uit de regering was de opdracht aan het IMF om zo snel mogelijk met premier Tsjernomyrdin tot zaken te komen.

“Met Tsjernomyrdin”, zegt de invloedrijke Amerikaanse onderminister van financiën Lawrence Summers, “kun je afspraken maken en hij heeft zijn handen aan de knoppen. Ons beleid is gericht op steun aangepast aan het hervormingstempo. We zijn nu bereid tot sterke steun, gezien de vooruitzichten op lagere inflatie en een lager begrotingstekort.” De Duitsers - in het geval van Rusland van groot belang omdat ze met zo'n 90 miljard D-mark de grootste krediteur zijn - aarzelen meer over Tsjernomyrdin. “Hij schijnt betrouwbaar. Het komt er nu op aan dat hij zijn beloften nakomt”, zegt Bundesbank-president Hans Tietmeyer afgemeten.

Maar over de jongste IMF-lening aan Rusland bestaan ook aarzelingen. “De staf was nog bezig te onderhandelen over het programma, toen (IMF-directeur) Camdessus hals over kop naar Moskou ging om de boel onder druk van de G-7 (de groep van zeven machtige industrielanden, geleid door de VS) af te ronden”, zegt het Nederlandse bestuurslid van het IMF, Godert Posthumus. “De lening is overhaast door het bestuur gejaagd. De betreffende stukken waren klaar op het moment dat ze moesten worden goedgekeurd, terwijl de grote landen anders altijd eisen dat de stukken ruim van te voren beschikbaar zijn.” Bovendien, zegt Posthumus, is de overgang naar strengere voorwaarden, als opstap naar een volwaardige standaard IMF-lening later dit jaar, niet gemaakt. “De voorwaarden die nu gesteld worden, zijn zwakker dan die bij de lening van vorig jaar waaraan Rusland niet heeft voldaan”, zegt hij. Volgens Oleg Havrilysjin, de Oekraïnse plaatsvervanger van Posthumus in het IMF-bestuur, lijdt het Westen aan 'extreme zelfmisleiding' door de Russische verzekering te aanvaarden dat het zich deze keer wel aan de voorwaarden zal houden.

IMF-directeur Michel Camdessus ontkent dat het IMF onder druk van de G7 tot versoepeling van zijn eisen is gedwongen. Rusland doet alles wat mogelijk is, zegt hij, en het IMF heeft ingestemd met een 'pragmatisch programma dat Rusland effectief kan uitvoeren'.

Ondanks het geregelde overleg met de Russen en de veelvuldige missies naar Moskou komt het IMF nog steeds voor verrassingen te staan. Zo wist het Fonds niets van het besluit, zomer vorig jaar, van centrale bankpresident Gerasjenko, om alle oude roebelbiljetten per decreet ongeldig te verklaren. En evenmin was het IMF op de hoogte gesteld van de monetaire unie die Wit-Rusland en Rusland twee maanden geleden plotseling aankondigden. Maar ook de samenwerking tussen de Russische autoriteiten onderling laat veel te wensen over: informatie wordt niet gedeeld en er bestaat een neiging bij ambtenaren om gegevens zonder uitdrukkelijke opdracht voor zich te houden. Weinig mensen zijn bevoegd om beslissingen te nemen en de onderlinge jaloezie tussen ministeries is groot.

Toch is in twee jaar iets bereikt. De Russische financiële autoriteiten begrijpen nu dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen kredietverlening door de centrale bank ter financiering van tekorten, oplopende inflatie, koersdaling van de roebel en kapitaalvlucht. In een persoonlijk artikel dat onlangs (16 mei) in de Financial Times stond, omhelst premier Tsjernomyrdin het streven naar monetaire stabiliteit. Parlementariërs hebben inflatie als een negatief verschijnsel ontdekt, omdat vrijwel iedereen, maar vooral kwetsbare groepen zoals armen en bejaarden door geldontwaarding getroffen worden. In een paar maanden hebben mensen het spaargeld van hun leven weggevaagd zien worden. Inflatie als verzachting van de pijn werkt kennelijk niet, want twee jaar hoge inflatie hebben niets geholpen om de spiraal van produktiedaling te doorbreken.

De regering doet nu al enige maanden pogingen de inflatie te beteugelen. John Odling-Smee en Ernesto Hernandez Cata, de twee hoogst verantwoordelijken voor Rusland bij het IMF, prijzen het 'krap geld-beleid' van de Russische centrale bank uitbundig. Viktor Gerasjenko, de president van de Russische centrale bank die vorig jaar nog honend werd afgedaan als 'de slechtste centrale bankier ter wereld', geniet enig vertrouwen. Tot begin dit jaar was de rente lager dan de inflatie. Dat is een gegarandeerd monetair recept voor hyperinflatie. Nu heeft Rusland voor het eerst een positieve reële rente, dat wil zeggen: de rente is hoger dan de inflatie. Een maanddeposito levert 15 procent rente op bij een inflatie van 10 procent. Het is dus aantrekkelijk om te sparen en het kost iets om geld te lenen. Met als gevolg dat de kredietgroei afneemt, de inflatie daalt, de roebel min of meer stabiel is en harde valuta terugkeren naar Rusland.

Overigens wordt nog altijd 70 tot 80 procent van het begrotingstekort (in de onlangs door het parlement goedgekeurde begroting voor 1994 geraamd op 70.000 biljoen roebel - 70 miljard gulden) gefinancierd door kredietverlening van de centrale bank. Dat wil zeggen: door geld te drukken. Een klein deel (vijf procent) wordt gefinancierd door kortlopende staatsleningen uit te geven en de rest door buitenlandse financiële steun.

Niettemin zegt Hernandez Cata: “De centrale bank is bezig een serieuze instelling te worden.” Hij wijst op de terugkeer van vluchtkapitaal als teken dat het vertrouwen in het monetaire beleid groeit. In 1992 bedroeg de kapitaalvlucht uit Rusland 13 tot 15 miljard dollar en vorig jaar naar schatting 8 miljard dollar. Eind 1993 trad een kentering op en kwam vluchtkapitaal terug, aangetrokken door de hogere rente in Rusland. Ook spraken bedrijven hun dollartegoeden in het buitenland aan omdat ze in Rusland geen goedkoop krediet meer kregen. De centrale bank beschikt nu over een bescheiden reserve aan harde valuta van zo'n 5 miljard dollar.

De bedrijven ontwijken het krap-geld-beleid van de centrale bank door hun rekeningen niet te betalen en hun schulden te laten oplopen bij banken en toeleveranciers. Niet-betalen is een alternatieve manier van kredietverlening, maar inmiddels zijn de betalingsachterstanden zo hoog opgelopen, dat ze een levensgrote bedreiging vormen voor de voortgang van de hervormingen. Volgens Hernandez Cata is sprake van 'uitlokking en rebellie' van de kant van bedrijven en van 'misbruik' door commerciële banken die teveel krediet bij de centrale bank opnemen. Nu de centrale bank niet automatisch met nieuwe kredieten toeschiet, laten bedrijven met opzet hun schulden oplopen, in de verwachting dat vroeg of laat de autoriteiten zullen toegeven en uit angst voor massa-ontslagen en sociale onrust de kredietkraan opnieuw zullen open zetten. Dat is ook gebeurd in de zomer van 1992 en van 1993, toen centrale bank-president Gerasjenko onder druk van de staatsbedrijven de eerdere pogingen tot monetaire stabilisatie torpedeerde.

Het IMF is voorstander van een harde opstelling van de centrale bank.“De cultuur om rekeningen niet te betalen, moet veranderen. Ook al zal dat leiden tot faillissementen en sluitingen van bedrijven”, zegt Odling-Smee. Of tot een spoedige crisis in het bankwezen. De Russische banken, erfgenamen van de communistische staatsbanken, beschikken nauwelijks over kapitaal en hebben enorme bedragen aan niet-invorderbare kredieten uitstaan bij staatsbedrijven die niet terugbetalen. Naar westerse maatstaven zijn de meeste banken bankroet en zonder functionerend banksysteem is een florerende markteconomie ondenkbaar.

Wat floreert in Rusland is de informele economie. “Het enige voordeel van de 'mafia-economie' is dat deze geen roebels drukt”, zegt een econoom sarcastisch. Eén van de winstgevende bedrijvigheden is de ontduiking van exportcontroles die volop van kracht zijn in de ex-Sovjet-republieken. Constantine Michalopoulos, een staflid van de Wereldbank gespecialiseerd op handelsgebied, spreekt van een 'psychologische reactie', een overblijfsel uit de tijd van de centraal geleide economie: “Ze hamsteren grondstoffen, ze willen zoveel mogelijk spullen zelf houden om hun industriën van goedkope grondstoffen te kunnen voorzien”. Bovendien zijn exportheffingen de eenvoudigste vorm van belastingheffing. Maar export wordt zo ontmoedigd, ten koste van inkomsten in harde valuta.

Het ontbreken van een betalingssysteem en de invoering van exportbeperkingen zijn mede oorzaak van de ineenstorting van de buitenlandse handel en de handel tussen de republieken van de ex-Sovjet-Unie onderling. Vergeleken met 1990 is de handel tussen republieken met 60 procent gedaald en de handel van de voormalige Sovjet-Unie met de rest van de wereld gehalveerd tot een schamele 50 miljard dollar in 1993. Naar schatting 90 procent van alle handel vindt niet plaats tegen betaling, maar door ruilhandel tegen goederen. Dat is niet alleen administratief hopeloos ingewikkeld, maar ook buitengewoon verspillend.

Ruim twee jaar zijn het IMF en de Wereldbank actief bij de omschakeling van de plan- naar markteconomie in Rusland betrokken. In Washington groeit het besef dat Rusland een even unieke als hopeloze combinatie biedt van verouderde industrialisatie en institutionele onderontwikkeling.