TERUG NAAR DE CONTROLE-STAAT; In de natuurtuin Nederland gaat de anarcho-liberaal zijn gang

De moderne mens legt zich steeds minder beperkingen op; morele oproepen en zelfregulering werken niet meer. De overheid doet haar verantwoordelijkheden cadeau aan de belangengroepen. Intussen wordt een sterke staat nog steeds met Big Brother geassocieerd. Een pleidooi voor een terugkeer naar een krachtiger overheid, mits effectief, consequent en democratisch.

De ineenstorting van het Oostblok heeft ons niet beroofd van al onze vijandbeelden. Het communisme heeft het vijandbeeld van een krachtige overheid versterkt. Alle metaforen van een krachtige staat zijn even angstwekkend. De politiestaat, Big Brother, Brave New World, het toekomstvisioen van De Tocqueville, het zijn allemaal varianten van hetzelfde beeld: een enorm bevoogdend machtsapparaat, dat alles voorziet, alles regelt en de onderdanen hopeloos gefixeerd houdt in een staat van onmondigheid. Nooit zullen wij een vreugdedans maken met onze wetboeken, zoals joden met de Thorarollen dansen op Vreugde der Wet.

Nooit? Wie tegenwoordig om zich heen kijkt zal daar niet meer zo stellig over zijn. Door een toevallig samenvallen van historische ontwikkelingen hebben wij meer behoefte aan overheidscontrole, terwijl de gedachte daaraan bij ons nog alijd in een kwade reuk staat. Bovendien leek zulk ingrijpen lange tijd overbodig. De culturele toerusting van de hedendaagse beleidmakers is gevormd in een geordende wereld waarin verwachtingen van voortgaande groei en toenemende 'beschaving' vanzelfsprekend waren.

Deze happy go lucky gezindheid, ontkiemd in de jaren zestig en zeventig, is nadien op allerlei fronten van legitimaties voorzien. In Nederland werd een belangrijke bijdrage geleverd door de sociologische school rond Norbert Elias. Mensen worden in toenemende mate afhankelijk van elkaar, en zullen dus steeds meer rekening met elkaar houden. Hoe ze hun onderlinge contacten reguleren, kunnen ze best zelf uitdokteren. De 'bevelshuishouding' maakte plaats voor een 'onderhandelingshuishouding'.

Deze overgang, ooit door A. de Swaan geproclameerd, is inmiddels welhaast onaantastbaar geworden. Daarbij is de nadruk geleidelijk verschoven van het analytische naar het beleidsmatige: van waargenomen feit naar wenselijke norm. Het model sloot prima aan bij de behoefte aan vrijblijvendheid en non-interventie die de afgelopen decennia naar voren kwam.

Door de voortschrijdende maatschappelijke differentiëring en specialisering raakt, volgens Elias' civilisatietheorie, een toenemend aantal mensen verbonden door ketens van onderlinge afhankelijkheid. De hieruit voortvloeiende Verflechtungszwänge noopten de mensen tot steeds minder geweld en meer 'zelfcontrole' in het sociaal verkeer. Door de eeuwen heen gingen mensen zich op een steeds gelijkmatiger, evenwichtiger en meer continue manier intomen. Elias maakte daarbij een belangrijke kanttekening: dat individuen en samenleving ten diepste 'doel-loos' zijn, even doelloos als de sterren die samen een zonnestelsel vormen.

Toch konden veel Elias-leerlingen niet nalaten die voortschrijdende 'civilisatie' als iets intrinsiek moois te zien: als iets waardoor wij ons meer verantwoord ten opzichte van elkaar gaan gedragen, zodat overheidstoezicht minder nodig wordt. In Nederland worden jaarlijks zo'n acht miljoen winkeldiefstallen gepleegd, langzamerhand het meest voorkomende misdrijf in ons land. Maar de Elias-leerlingen werden niet moe er op te wijzen dat verreweg de meeste spullen níét worden gestolen: een opmerkelijk blijk van zelfinperking.

Wat veel van zijn leerlingen over het hoofd zagen, is dat 'civilisatie' volgens Elias alleen iets zegt over de manier waarop mensen hun doelen nastreven, niet over die doelen zelf. Je kunt op zeer 'beheerste' manier de meest krankzinnige misdaden plegen, zoals de nazi's hebben aangetoond. De treinen naar Polen reden stipt op tijd, wat dat betreft was er een hoge mate van 'vervlechtingsdwang'. En het gebeurde zelden dat Duitsers bijvoorbeeld joodse vrouwen verkrachtten, wat dat betreft waren ze heel 'beheerst'.

De moord op de joden maakte duidelijk hoezeer het gebruik van geweld los kan komen te staan van morele noties, schreef Zygmunt Bauman in zijn boek Modernity and the Holocaust (1991). De diep in de moderne samenleving verankerde functionele rationaliteit bleek gemakkelijk in dienst te kunnen worden gesteld van het grootst mogelijke barbarisme, en dit zelfs nog te kunnen versterken.

Soortgelijke kritiek werd, in het Amsterdams Sociologisch Tijdschrift van juni '93, geleverd door Mart Bax, die onderzoek deed in de Bosnische bedevaartplaats Medjugorje, dat hij binnen een paar jaar zag veranderen in een etnische hel. Steeds meer gedragsuitingen werden steeds 'barbaarser', maar tegelijkertijd was er sprake van een afnemende 'spontaniteit' en een relatief groeiende 'beheersing' of 'regulering' van het gedrag.

Botsing

Als metafoor van hun visie op het maatschappelijk verkeer mochten De Swaan en andere Elias-leerlingen graag het verkeersgedrag opvoeren. Houden mensen zich minder aan de voorgeschreven regels? Niks aan de hand. Watch the traffic, fuck the rules, was hun devies.

Ook de Amsterdamse politiepsycholoog Frans Denkers propageert dat standpunt, in een interview in het rijschoolhouders-blad Reflector (1994, nr 2). Op de fiets heeft Denkers lak aan rode stoplichten, rotondes neemt hij tegen de richting in en de maximumsnelheid overtreedt hij als het even kan. Weggebruikers 'houden immers rekening met elkaar'. In het verkeer heerst volgens Denkers de volmaakte democratie, een paradijs van discipline.

Voor verkeersgedrag is dit beeld levensgevaarlijk. Als metafoor voor het gedrag van burgers in een grootschalige samenleving is het misleidend. Het gedrag van burgers tegenover de arrangementen van de verzorgingsstaat is eerder te vergelijken met dat van een automobilist die een ongeluk veroorzaakt en daarna om zich heen kijkt, overwegend of hij zal doorrijden. Het aantal bij de politie bekende gevallen van doorrijden na een ongeluk bedroeg 12.000 per jaar in 1975 en is nu opgelopen tot meer dan 40.000. Slechts enkele procenten van de daders worden opgespoord.

Mr J. Leijten beschreef in zijn boek De verschrikkelijke eenzaamheid van de inbreker hoe op een nacht in 1981 twee automobilisten met elkaar in botsing kwamen. Jansen reed vanaf een zijweg een voorrangsweg op. Gerritsen knalde er bovenop. Hij reed, naar hij zelf toegaf, 125 kilometer per uur, terwijl honderd de maximumsnelheid was.

Jansen raakte zwaar gewond, maar volgens de rechter was dat compleet zijn eigen schuld. Een automobilist die een voorrangsweg oprijdt, moet immers “anticiperen op de mogelijkheid van voorzienbare fouten van andere verkeersdeelnemers”, zolang die fouten maar “binnen redelijke grenzen blijven”. Dat laatste was hier het geval, meende de rechtbank, “want het is welhaast een feit van algemene bekendheid dat automobilisten zich op een autoweg vaak niet plegen te houden aan de wettelijk toegestane snelheid”.

Ander voorbeeld. In 1991 botsten op de A16 in dichte mist in totaal 300 auto's op elkaar, waarbij tien doden vielen. Juli '92 legde de rechter boetes op aan 27 betrokken automobilisten: ze hadden te hard gereden.

Zeer opmerkelijk was hun verweer. Het was geen roekeloosheid die hen tot hard rijden had gebracht, zeiden zij, maar juist voorzichtigheid. Bij mist durfden ze geen vaart te minderen, uit angst van achteren te worden aangereden door iemand die harder reed. Zo verkeerde iedere automobilist in een dilemma, dat hem, anticiperend op de mogelijke roekeloosheid van anderen, uiteindelijk deed besluiten tot gevaarlijk gedrag. Met een fatale klap als resultaat: een perfect noodlotsscenario.

De automobilisten op de A 16 deden precies wat Frans Denkers en de door Leijten genoemde rechter voorschrijven: anticiperen op de happy go lucky rijstijl van anderen. Dat kostte een aantal van hen het leven en de overigen een boete. Zulke dilemma's zijn alleen te vermijden als ieder weet dat op de rijsnelheid effectieve controle wordt uitgeoefend. De moderne techniek biedt daarvoor een scala aan mogelijkheden, van ingebouwde snelheidsbegrenzers tot automatische snelheidscontrole en -beïnvloeding. Als alle auto's via automatische snelheidsbeïnvloeding bij mist gedwongen worden niet harder dan vijftig kilometer te rijden, is het dilemma opgeheven.

Ook bij grootschalige (verzorgings)arrangementen gaat het niet om face-to-face contacten. Net als bij nachtelijke of mistige verkeerssituaties is er geen ander die je tot onderhandelen dwingt en die grenzen stelt. De fout van de Elias-leerlingen is vooral dat ze dit soort psychologische aspecten van de verzorgingsstaat niet hebben willen zien.

Een paar jaar geleden ging De Swaan 'om' en erkende dat bij anonieme regelingen het weldadig onderhandelingsmoment ontbreekt dat mensen dwingt zich in te tomen. Ook in Nederland grijpen cynisme en demoralisering om zich heen, liet hij nu weten. Voorts maakte hij bekend dat uitkeringsfraude en belastingbedrog algemeen zijn geworden. Ook De Swaan bepleit nu centraal afgedwongen oplossingen voor sociale dilemma's.

Privacy

Niet alleen vanuit sociologische hoek is in ons land hard gewerkt aan het legitimeren van het anti-overheidsethos. Onder ethici en juristen maakte op het gebied van privacy en persoonlijke zelfbeschikking een 'precieze' stroming opgang. Burgers mochten door niemand gedwongen worden iets van hun privacy bloot te geven, en zeker niet door de overheid.

Meer dan welke staatsvorm die ooit bestond is de verzorgingsstaat genoodzaakt zijn burgers steeds weer in categorieën in te delen, om uit te maken of zij in aanmerking komen voor de vele verzorgingsarrangementen die er zijn getroffen. Tegelijkertijd worden de daarbij te hanteren criteria vanwege de individualisering steeds minder eenduidig. Om zo goed van de burgers op de hoogte te blijven dat zij haar taak naar behoren kan uitvoeren, moet de overheid dus steeds meer van hen weten.

De technologische mogelijkheden waren er: volkstelling, sociaal onderzoek, bestanden koppelen, medisch bevolkingsonderzoek. Maar gebruiken mocht de overheid die middelen niet, want: privacy! Zo kwam het dat de volkstelling van 1971, de veertiende in een reeks die in 1829 was begonnen, voorlopig ook de laatste was. Geconfronteerd met 'angst- en onlustgevoelens' bij een deel van de bevolking besloten de autoriteiten dat volkstellingen eigenlijk niet meer zo nodig waren.

In het bedrijfsleven, waaraan de overheid zich tegenwoordig zo graag spiegelt, zou niemand zo gek zijn: daar is het vanzelfsprekend dat tegenover het leveren van diensten een verplichting tot het leveren van informatie staat. Maar de overheid retireerde en besloot dat de benodigde informatie ook wel via sociaalwetenschappelijk onderzoek per deelgebied kon worden verzameld.

Vervelend is alleen dat ook dat laatste niet zo best meer lukt. De afgelopen twintig jaar zijn steeds minder Nederlanders bereid onderzoekers te woord te staan. Opmerkelijk is dat de responscijfers in Nederland een stuk lager zijn komen te liggen dan in de buurlanden.

Maar ook daarover werd vader niet boos, en zelfs nauwelijks bedroefd. Geen minister die met rood aangelopen hoofd het land in knalde dat die hele privacy de meeste burgers geen fluit kan schelen, zoals dagelijks op de tv te zien is. Dat burgers in de verzorgingsstaat, haast per definitie privébelangen hebben die niet gediend zijn met pottekijkers.

In plaats daarvan werden het volkstellingsprotest en de non-respons gezien als begrijpelijke en respectabele waarschuwingen voortkomend uit oprechte zorg omwille van de persoonlijke levenssfeer. Zo ontwikkelde zich in een land met één van de meest 'onderdaanvriendelijke' overheden die ooit hebben bestaan, een breed maatschappelijk wantrouwen jegens diezelfde overheid. Dit wantrouwen, dat de overheid belemmerde in haar werk, werd van overheidswege eerder gerespecteerd en gehonoreerd dan bestreden.

Wonder

Intussen zijn alle anti-overheidsvertogen van de afgelopen decennia ons tussen de oren gaan zitten. Ergens is de ideologische stellingname van non-interventie ongemerkt overgegaan in een persoonlijke angst om voor aansteller of Brave Hendrik te worden uitgemaakt. Tegenwoordig onderhouden wij tal van doelgerichte contacten in steeds weer verschillende verbanden. Binnen elk van die losse verbanden zien wij anderen die zich 'berekenend' opstellen. Dus hebben wij de neiging dat ook te doen. Hier is sprake van de zo begeerde sociale controle, maar dan met een 'asociaal' effect: burgers neigen er nu toe, amoreel gedrag bij elkaar op te roepen, ten koste van het belang van allen.

Het lijkt wel of wij een 'excuus' nodig hebben om iets aardigs voor onbekende anderen te doen. Neem de situatie in een drukke tram, waarin de mensen bij de deuren dicht opeengepakt staan, terwijl verderop nog plaats is. Laatst maakte ik het weer eens mee in lijn 4. Verstopping bij de ingangen. Ruimte genoeg verderop. Dringende mensen op de halte. “Wilt u even doorlopen?” vroeg de conductrice. Geen reactie. Nog een keer vroeg ze het, luid en dringend nu. Geen beweging te zien. En toen kwam ze met de toverspreuk: “Als u nog naar het station wilt, raad ik u aan om door te lopen, want we blijven hier staan tot die mensen binnen zijn.” Het wonder geschiedde. Wie nu doorliep kon zich onmogelijk een buil vallen. Hij handelde immers in zijn eigen belang? Hij kon niet anders. Hij was geen doetje.

Het was niet alleen onder burgers dat het anti-overheidsethos opgang maakte, ook in het openbaar bestuur drong het door. In de bestuurskunde deden anarcho-liberale ideeën opgeld: de overheid moest zich opstellen aan de rand van een arena, waarin burgers en hun organisaties zelf hun arrangementen vormgeven. De theorieën van De Swaan c.s. kwamen hierbij als geroepen: de overheid moest tòch afslanken. Klaarblijkelijk was dat ook uit beleidsmatig oogpunt goed. Zo werd ook hier gekozen voor de vlucht naar voren: een ferme sprong van feit naar norm.

Jammer is alleen dat het even duurde voordat deze vrucht van de jaren zestig en zeventig in het bestuurlijk denken wortel schoot. De bestuursdeskundigen waren daarover zo behaaglijk aan het overleggen dat ze niet in de gaten hadden dat het buiten killer werd.

Zo raakte de Nederlandse overheid opgezadeld met management-opvattingen als ambtenaren-zelfbeheer en 'collegiaal' en 'horizontaal' bestuur. Wethouders en directeuren-generaal horen vooral veel tijd te besteden aan onderling overleg, en verder af en toe eens bij de ambtelijke chefs aan te schuiven voor een goed gesprek. Het resultaat was dat verantwoordelijkheden naar beneden werden weggeduwd: dieper de ambtenarij in, weg, uit het gezicht. Ook bij de IRT-affaire bestond in de praktijk een vorm van 'horizontaal' bestuur, waarbij niemand van de 'driehoek' de baas was.

Nederland is ook het enige land ter wereld waar de regionale decentralisatie gedecentraliseerd ter hand werd genomen. Iedere gemeente moet zelf maar kijken met wie ze een regio wil vormen, welke taken aan die regio worden toebedeeld, en hoe ver de samenwerking moet gaan. Een 'blauwdruk' opleggen? Ga je mond spoelen! Laat duizend bloemen bloeien, is het devies van Binnenlandse Zaken, en dat gebeurt dan ook: regio-Nederland is vol van groeisels en bloeisels. Geen tuinman die er ooit nog iets van perkjes of gazonnetjes in kan aanleggen, maar dat hoeft ook niet: het is een natuurtuin.

Bestuurlijke decentralisatie is inmiddels een beproefd paardemiddel voor het wegwerken van moeilijke problemen. Zo kan het gebeuren dat, terwijl de centrale overheid een 'restrictief beleid' heeft uitgevaardigd, het Groene Hart langzaam dichtslibt. Niet doordat wij daartoe besloten hebben, maar doordat we de verantwoordelijkheid het veen in hebben geduwd.

Je kunt van lokale politici niet verwachten dat ze, aan burgers en bedrijven nee blijven verkopen. Naarmate de (centrale) overheid meer uit handen geeft, moet ze dus meer ernst maken met toezicht op de uitvoering van landelijke beleidslijnen. Dat toezicht wordt dan een belangrijke 'kerntaak' van een afgeslankte overheid. Nu echter laat de centrale overheid vaak beleidsbepalende, uitvoerende èn controlerende taken los.

Veel controletaken worden via het sierlijke gebaar van het 'convenant' cadeau gedaan aan de clubs van potentiële boosdoeners. De videoverhuurders mogen de verhuur van geweldsvideo's aan kinderen gaan controleren, de gokkast-exploitanten controleren de gokkast-exploitanten en de horeca financiert de keuringsdienst van waren. Sierlijk tegenover de ontvangende belangengroepen, niet tegenover het parlement: dat laat zich door de wildgroei aan convenanten buiten spel zetten.

Kentering

Soms wordt het geschenk later teruggeëist, maar alleen als het funest gebruik ervan al te zeer in het oog loopt. Eerst een WAO-ramp, daarna pas de vraag stellen of de bedrijfsverenigingen wel de beste controleurs van zichzelf zijn. Eerst een flink aantal kinderlevens kapot, daarna het pleidooi om hulpverleners te verplichten tot het melden van vermoedens van kindermisbruik.

Maar het publieke debat lijkt stokdoof voor deze aanzwellende stroom van ad-hoc-besluiten. Blijkbaar komen ze stuk voor stuk voort uit een soort pech, een weeffoutje in het toch zo schitterende gewaad van de zelfregulering. Intussen komen er zoveel van die weeffoutjes aan het licht dat het langzamerhand nogal begint te lijken op de kleren van de keizer.

De laatste jaren is een kentering gaande. Sommige maatregelen die jarenlang taboe waren vinden nu algemeen steun: meer politie, meer cellen, aanpakken van fraude, bestanden koppelen, identificatieplicht. Maar het is ad hoc-beleid, vooral gericht op wat het meest in de gaten loopt: criminaliteit, zwartrijden, uitkeringsfraude, illegalen. De omslag wordt alleen daar gemaakt waar de wal het schip keert; zij ontbeert een ideologische rechtvaardiging. Daardoor zijn de politieke partijen bijvoorbeeld niet in staat het argument te pareren dat ze hun standpunten over het illegalenbeleid nu op opportunistische gronden bijstellen.

De legitimaties van het anti-overheidsethos zijn afgebladderd, maar een samenhangende legitimatie voor strakker overheidsingrijpen ontbreekt nog. Eerst moet ons beeld van een sterke overheid worden ontdaan van de aankoeksels die deze eeuw erop heeft achtergelaten.

In de eerste plaats natuurlijk: een sterke overheid is heel goed denkbaar binnen een democratie, mits vergezeld van een krachtig en onafhankelijk ombuds-stelsel. Een sterke overheid hoeft ook niet 'groot' te zijn. Voor efficiënte controle door de centrale overheid is geen omvangrijk apparaat nodig, als er maar een duidelijke hiërarchische structuur is met eenduidig toegeschreven verantwoordelijkheden. Een sterke overheid is ook heel goed in staat uitvoerende taken te decentraliseren. Wel houdt zij zelf greep op de beleidskeuzen, in de vorm van een consequent nageleefd wettelijk kader.

Eén factor is duidelijk wel aan de orde als we het hebben over een sterkere overheid. Zo'n overheid verdraagt zich slecht met het modieuze geloof in de zegeningen van het 'middenveld'. Op dit punt toont de VVD zich minstens zo 'overheidsgezind' als de PvdA. Twee jaar geleden opperde de VVD, in een opmerkelijk monsterverbond met D66 en GroenLinks, de uitvoering van en het toezicht op de sociale verzekeringswetten bij onafhankelijke instanties onder te brengen.

In dit licht bezien lijken er goede kansen voor een paarse coalitie. Als de PvdA verder terugkeert van haar neocorporatistische dwaalwegen, kunnen Kok en Bolkestein elkaar vinden in een geloof in strak overheidsingrijpen waar dat nodig is. De verheerlijking van het middenveld kan dan, zoals het hoort, worden overgelaten aan het CDA, in dit geval vanuit de oppositiebanken.

Overheidscontrole is niet een paardemiddel, te gebruiken waar morele oproepen en zelfregulering het om onverklaarbare redenen laten afweten, maar een gezond dieet, het enige dat ons voorlopig op de been kan houden. Politici, nog schrikachtig voor dat recept, onderschatten de bereidheid van hun kiezers om een strakker overheidsoptreden te accepteren. Als dat optreden maar effectief is, en consequent wordt uitgevoerd, zodat niemand bang hoeft te zijn dat hij de pineut is terwijl anderen mooi wegkomen - zoals nu. Het succes van Bolkestein is waarschijnlijk vooral hieruit te verklaren: dat hij een dergelijke gezindheid uitstraalt en dat de mensen geloven dat hij zal doen wat hij zegt.

Bolkestein probeert daarbij niet 'aardig' te doen. Evenmin als de Amsterdamse politiecommissaris Nordholt, die bij een enquête onder Amsterdammers naar voren kwam als hun favoriete burgemeesterskandidaat. Als we niet tijdig een legitimatie vinden voor een krachtiger optredende democratische overheid, gaan de mensen nog écht om een sterke man roepen. “Ik geef morgen alle ontvet-de-staat yuppies de volstrekte meerderheid voor twintig jaar”, schreef de Belgische socialist Louis Tobback in zijn boek Afscheid van een stiefzoon. “Ook zij zullen eindigen met meer staat, met meer overheid. Of met de wildernis.”