Verenigde Staten en de GATT: eten van twee walletjes

Trading free. The GATT and US trade policy door Patrick Low. Twentieth Century Fund Press. ISBN 0 87078 321 1 (hc). ISBN 0 87078 351 3 (pbk). 299 blz.

In december 1993 is eindelijk, na zeven jaar moeizaam onderhandelen, de Uruguay-ronde in het kader van de GATT (Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel) afgesloten. Het multilaterale handelssysteem lijkt gered, maar zo simpel is het niet, betoogt Patrick Low in 'Trading free'.

Low, thans verbonden aan de Wereldbank, werkte van 1980 tot 1988 op het GATT-secretariaat in Genève en kent de organisatie dus van binnenuit. Hij signaleert in zijn boek ernstige bedreigingen voor het multilateralisme. Ten eerste ontbreekt het aan leiderschap in de wereld. Ten tweede nemen landen in toenemende mate hun toevlucht tot handelsmaatregelen die niet stroken met de GATT-regels. Ten derde schuilen er gevaren in de nieuwe sectoren die onder het GATT-regime zijn gebracht.

Tijdens de koude oorlog was de GATT een belangrijk instrument om de banden tussen de westerse markteconomieën te verstevigen. Het multilateralisme, met de Verenigde Staten als kampioen, diende de wereldveiligheid. Nu de scheiding tussen het kapitalistische en het communistische kamp is verdwenen, is er meer ruimte voor de Verenigde Staten om het eigenbelang voorop te stellen. Daar hebben de Amerikanen ook behoefte aan, omdat ze niet langer de absolute wereldmacht vormen. Hun economische kracht is afgenomen ten opzichte van die van de Europese Unie en Japan.

De Verenigde Staten eten nu van twee walletjes, zo betoogt Low. Enerzijds proberen de VS hun doeleinden te verwezenlijken via de GATT, anderzijds hanteren ze op op eigen houtje instrumenten om Amerikaanse producenten te beschermen of buitenlandse markten open te wrikken. Voorbeelden daarvan zijn 'vrijwillige' exportbeperkingen, marktverdelingsafspraken, antidumpingprocedures en de beruchte Super 301. Ze hebben volgens Low gemeen dat de schuld voor een te kleine export of een te grote import altijd wordt gelegd bij valse concurrentie uit het buitenland, nooit bij het tekortschieten van Amerikaanse bedrijven.

Het Amerikaanse Congres is volgens Low de laatste jaren protectionistischer geworden, zonder daarvoor de verantwoordelijkheid te willen aanvaarden. Na de rampzalige ervaringen met het protectionisme in de jaren dertig heeft het Congres de verantwoordelijkheid voor de buitenlandse handel overgedragen aan de president. Deze zou meer oog hebben voor de belangen van het gehele volk en minder gevoelig zijn voor het lobbiënde bedrijfsleven. Blijkbaar zijn de volksvertegenwoordigers de lessen uit het verleden vergeten. Stukje bij beetje hebben ze geknaagd aan de autoriteit van de president.

Met name het anti-dumpingregime en countervailing-duty maatregelen hebben de schijn van neutraliteit, evenwicht en immuniteit voor politiek. Maar ze werken echter per definitie importbelemmerend. Het Congres kan op die manier de klagende industrie te vriend houden zonder als protectionistisch te worden aangemerkt. 'Responsibility avoidance' noemt Low dat gedrag.

Ook de Europese Unie krijgt een veeg uit de pan. De Europeanen hebben een minimalistische benadering van de GATT, schrijft Low. Enerzijds kan de EU niet het voortouw nemen in het overleg vanwege het voortdurende gekrakeel tussen de Commissie en de lidstaten. Anderzijds is de Unie in haar prille eenwording als de dood voor beïnvloeding van buitenaf. “Dit onvermogen om te leiden, gecombineerd met de onwil om te worden geleid, heeft verlamming geproduceerd.'

In zijn zeer leebare boek breekt Low een lans voor multilaterale handelsafspraken. “In het handelsbeleid bestaan geen levensvatbare lange-termijnalternatieven voor multilateralisme, als de voordelen van specialisatie door handel behouden moeten blijven.” De afspraken dienen te zijn gericht op het opruimen van handelsbelemmeringen, niet omdat vrijhandel zo ideaal is, maar omdat er niets beters bestaat. Met instemming haalt Low Krugman aan: “Dit betreft niet het oude argument dat vrijhandel optimaal is omdat markten efficiënt zijn. In plaats daarvan is een 'sadder but wiser' argument dat een richtsnoer nodig is een wereld waar de politiek net zo imperfect is als de markt.” Omdat de handel ook na 46 jaar liberalisering nog struikelt over de barrières, spreekt Low consequent over het streven naar 'freer trade' in plaats van 'free trade'.

Low signaleert een gevaar bij het opnemen van de nieuwe onderwerpen in de muilti-trade organisation (MTO), die in het leven zal worden geroepen. Hij baseert zich op de tekst van het ontwerpakkoord voor de Uruguay-ronde, omdat zijn boek is afgerond vóór het definitieve akkoord werd gesloten. Zijn analyse verliest er echter niet door aan kracht en actualiteit.

In de dienstensector zal nationale behandeling de vlag overnemen van het meest-begunstigdeprincipe (mfn) als richtsnoer van de GATT. In deze sector gaat handel vaak gepaard met een lokale aanwezigheid van bij voorbeeld een bank of een accountant. De discussie gaat dan niet meer over produkten, maar over producenten. Buitenlandse banken willen dezelfde behandeling als lokale banken (national treatment), niet als andere buitenlandse banken (mfn). Die benadering zal leiden tot internationale pleidooien voor standaardisatie van wetten en regels en kan een inbreuk vormen op de nationale soevereiniteit van landen. De verleiding om uit het systeem te stappen zal, zo voorziet Low, groter worden waardoor het systeem zwakker wordt.

Daarnaast bestaat het gevaar dat het succes in de onderhandelingen over markttoegang wordt afgemeten aan de uitkomsten en niet aan de kansen. Daardoor kan er eindeloze touwtrekkerij ontstaan die uitdraait op het verdelen van de markten. Het marktmechanisme wordt zo buitenspel gezet. Low: “In plaats van bij te dragen aan de wederopleving van het reeds geteisterde multilaterale handelssysteem, kan het aan boord nemen van de nieuwe sectoren het doen ondergaan.”