Compromis 'Maastricht' werkt slecht in de praktijk; EU: kracht van een beer, verlegenheid van een muis

Deze week werd in de Europese Unie op het nippertje een crisis afgewend over aanpassing van de stemverhoudingen in de ministerraad. Het was de zoveelste, sinds de ondertekening van 'Maastricht'; het 'Verdrag voor de Economische en Politieke Unie'. Europa hinkt van afgrond naar afgrond, zo lijkt het wel. Maar steeds weet de Europese Unie zich nog net van de politieke dood te redden.

Deze keer ging het rechtstreeks om de verdeling van de macht tussen de lidstaten. Een fel conflict met het Verenigd Koninkrijk en Spanje bracht de toetreding van de Scandinavische landen, Oostenrijk en, op termijn, de Oosteuropese landen in gevaar. Het oude gevecht tussen de landen die een losse samenwerking in de Unie nastreven en de landen die juist een hechte, supra-nationale Europese organisatie willen, bracht Brussel tot staan.

Maar is 'Europa' eigenlijk nog wel de moeite van het redden waard? Wat is er in de praktijk terechtgekomen van het verdrag van Maastricht, dat in 1991 met zoveel bombarie werd ondertekend. Toen leken de twaalf Europese landen zo hoopvol over de toekomst. Nu maakt Brussel de indruk moe van zichzelf te zijn. Het eindeloze debat over de mate waarin de lidstaten bereid zijn nationale bevoegdheden los te laten moet steeds opnieuw worden gevoerd.

In het hart van de Europese Unie ligt volgens de Europese commissaris voor buitenlandse handel, Sir Leon Brittan, een vreemde paradox. “Enerzijds”, zo schrijft hij in zijn recent verschenen boek The Europe we need, is de Unie te machtig en anderzijds is zij niet machtig genoeg. “De Unie is een beest met de kracht van een beer en de verlegenheid van een muis, beiden op het verkeerde moment.” Het Verdrag van Maastricht was in alle opzichten een compromis tussen ambitieuze verkondigers van het Europese ideaal en meer terughoudende voorstanders van vrijblijvende samenwerking. Wat heeft dat compromis tussen Euro-idealisten en- skeptici van 'Maastricht', in de praktijk tot nu toe opgeleverd?

OPEN GRENZEN

De EU kent geen grenscontroles, staat in het Verdrag van Maastricht en in de Europese Akte (1987). Maar op Europese vliegvelden wordt burgers van de Unie nog altijd om een paspoort gevraagd. Volgens de voorzitter van de Europese lobby-organisatie European Citizen Action Service (ECAS), Tony Venables, is het vrije verkeer van personen in de Unie er de laatste jaren alleen maar slechter op geworden. “Het virus van de grensbeveiliging slaat overal toe. Er vormen zich kleine Europese vestinkjes en de Europese Commissie doet daar niets aan”, aldus Venables.

De communautaire doelstelling van verwijdering van de grenscontroles is doorkruist door het 'akkoord van Schengen', het voornemen van negen afzonderlijke EU-lidstaten om de grenscontroles onderling op te heffen. Met verwijdering van de grensposten werd gewacht op de uitvoering van dit akkoord dat moest voorzien in een gemeenschappelijke buitengrens. Maar door een slecht functionerende computer is de inwerkingtreding van Schengen voor onbepaalde tijd uitgesteld. Volgens Venables is “het vertrouwen in Schengen” er de oorzaak van dat het recht op vrij verkeer in de Unie door de lidstaten geschonden wordt. De ECAS heeft de verantwoordelijke EU-commissaris Vanni D'Archirafi gewezen op zijn taak de beloften uit 'Maastricht' na te komen. De commissie heeft de ECAS daarop beloofd niet langer op 'Schengen' te wachten en wetgeving voor te stellen. “Als de commissie die belofte niet nakomt, dagen we haar voor het Europees Gerechtshof”, aldus Venables.

BUITENLANDS BELEID

Sinds het ingaan van 'Maastricht' in november 1993 is er een EU-commissaris voor het buitenlands beleid, kan er op het gebied van de buitenlandse politiek met gekwalificeerde meerderheid besloten worden en is samenwerking op het gebied van defensie in het vooruitzicht gesteld. Maar de oorlog in voormalig Joegoslavië heeft aangetoond dat de echte beslissingen in de buitenlandse politiek nog altijd door de lidstaten afzonderlijk genomen worden. Niet EU-bemiddelaar Lord Owen of EU-commissaris Van den Broek (buitenlands beleid), maar Frankrijk zorgde - samen met de VS en vervolgens Rusland - voor een keerpunt in de Bosnië-crisis.

Tot dusver hebben de lidstaten in de buitenlandse politiek nog nooit met meerderheid van stemmen een besluit genomen, omdat eerst unaniem besloten moet worden over welke onderwerpen met meerderheid besloten kan worden. Wat is de politieke Unie in de praktijk waard?

Volgens dr. A. Pijpers, verbonden aan het Europa-instituut van de Universiteit van Amsterdam en auteur van een proefschrift over politieke samenwerking in Europa, heeft de totstandkoming van de politieke Unie vooral een psychologisch effect gehad, met name op landen buiten de EU. “In Europa is men over de politieke samenwerking veel sceptischer dan elders. In de VS wordt de EU als een slagvaardige eenheid gezien”. Maar de EU heeft zich volgens Pijpers door haar politieke doelstelling ook kwetsbaar gemaakt. “De pretenties roepen vragen op bij de buitenwacht en de EU wordt betrokken bij kwesties die ze helemaal niet aankan.”

Pijpers wijt het zwakke buitenlandse beleid van de EU deels ook aan het geringe belang dat de Unie heeft bij agressief buitenlands optreden. “De Unie is een status-quo-macht, zonder imperialistische doelstellingen. Behalve behouden wat we hebben, willen wij niet zo vreselijk veel.” De lidstaten zijn zich volgens Pijpers de laatste jaren wel steeds meer 'communautair' gaan gedragen. “In de VN-veiligheidsraad vertonen de lidstaten steeds vaker hetzelfde stemgedrag. Nederland kijkt bij het nemen van besluiten niet meer naar Washington, maar naar Brussel. Dat was twintig jaar geleden ondenkbaar.” Volgens Pijpers wordt het effect van het optreden van de EU onderschat, omdat het wordt afgemeten aan illusoire criteria. “Voor de oorlog in Joegoslavië had niemand een oplossing, ook de VS niet.”

ASIELBELEID

De Unie ambieert sinds 'Maastricht' een gemeenschappelijk asielbeleid maar verplicht de ministers van immigratie tot niets. Onlangs deed de EU-commissaris voor het asielbeleid Padraig Flynn in een rapport een eerste poging het asielbeleid een communautaire dimensie te geven. Maar de commissie hoedt zich er wel voor vergaande politieke maatregelen voor te stellen. De ministers kunnen immers alle suggesties naast zich neerleggen. Het commissierapport is een opsomming van mogelijkheden waar de ministers “bruikbare elementen uit kunnen halen”, zoals een van de makers het formuleerde.

Maar intussen zitten de wetgevers in de afzonderlijke lidstaten niet stil. In Nederland ligt een wetsvoorstel om asielzoekers uit 'veilige landen' terug te sturen en nu 'Schengen' voor onbepaalde tijd is uitgesteld, wil Nederland aparte afspraken maken met Duitsland en België over het terugsturen van asielzoekers die via die landen zijn binnengekomen. Voorzover er sprake is van harmonisatie van het Europese asielbeleid, is dat “harmonisatie naar beneden”, zoals een medewerker van Amnesty International het onlangs uitdrukte. De lidstaten volgen elkaar in rap tempo op, de toegang voor asielzoekers te bemoeilijken.

MONETAIRE UNIE

Uiterlijk per 1999 moet de beslissende fase ingaan van de Economische en Monetaire Unie, zoals vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Maar begin 1994 lijkt het Europa van één munt verder weg dan ooit. Het wisselkoerssysteem van het Europese Monetaire Stelsel, waarin de munten van de EU aan elkaar waren gekoppeld, sneuvelde de laatste anderhalf jaar in twee bedrijven op de internationale valutamarkt. Sindsdien doen de Italiaanse lire en het Britse pond niet meer mee, en kende het stelsel zevenmaal een herschikking.

In juli vorig jaar werd besloten om de bandbreedte, waarmee de overgebleven munten ten opzichte van elkaar mogen fluctueren, op te rekken van 2,25 tot 15 procent. Daarmee is het systeem in de praktijk voorlopig in de ijskast gezet. Het uiteenlopen van de monetaire en economische politiek van de lidstaten was de hoofdoorzaak van het ontploffen van het wisselkoerssysteem. Slechts een handvol landen voldoet aan de Maastricht-criteria voor onder meer inflatie, overheidstekort en de hoogte van de staatsschuld, en niet één voldoet aan alle criteria tegelijk.

Sinds de jongste crisis in juli 1993 zijn de meeste Europese munten elkaar wel weer tot hun oorspronkelijke bandbreedtes genaderd, maar die informele reparatie van het wisselkoerssysteem door de centrale banken geeft eerder het oude karakter van monetaire samenwerking weer dan een opgelaaid communautair elan. Door het trauma van twee valutacrises is het politieke draagvlak om een gemeenschappelijke Europese munt te vormen afgebrokkeld. Zo blijft een selecte kerngroep van lidstaten over, waaronder Duitsland, Nederland en Frankrijk, die in kleine kring zou kunnen besluiten de monetaire banden alsnog strakker aan te halen.

Intussen ziet het Europese Monetaire Instituut (EMI), de voorloper van de gemeenschappelijke Europese Centrale Bank die op 1 januari de werkzaamheden begon, zijn voorlopige takenpakket beperkt tot voorbereidende werkzaamheden voor de monetaire unie. Eigen financiële reserves, waarmee het EMI op de kapitaalmarkt zijn tanden al zou kunnen laten zien, worden het instituut echter onthouden.

DEMOCRATIE

Het Europees parlement mag sinds 'Maastricht' behalve advies geven en 'samenwerken' ook 'meebeslissen', althans op een aantal terreinen. Volgens Europarlementariër Alman Metten heeft die verworvenheid het respect van de Raad voor het parlement wel vergroot. Metten was er onlangs getuige van dat het meebeslissingsrecht voor het eerst effect had. De Raad ging tijdens onderhandelingen over een onderzoeksprogramma tegen alle verwachtingen in akkoord met het Europees parlement.

Maar aan het democratische gehalte in de EU schort nog veel. Onderwerpen waar in de raad van ministers met meerderheid over wordt besloten en waar het Europees parlement geen medebeslissingsbevoegdheid heeft, ontberen iedere parlementaire controle. Immers, ministers kunnen overstemd worden en zich dus niet voor hun nationale parlement verantwoorden. De zaken die tot taken van de Unie behoren, maar intergouvernementeel geregeld worden (zoals het asiel- en het buitenlands beleid), blijven voor het Europees parlement een bron van frustratie. Metten: “Wij worden door de burgers wel op het beleid aangekeken. Als ik zeg dat wij over het optreden in Joegoslavië niets te zeggen hebben, komt dat niet over.”

De recente uitbreidingsonderhandelingen hebben volgens Metten aangetoond dat het parlement nog steeds niet helemaal serieus genomen wordt. “Er is geen nationaal parlement in de wereld dat gevraagd wordt om in een maand even 1.100 pagina's tekst (van de uitbreidingsonderhandelingen, red.) erdoor te jagen.” Metten vindt dat nu het parlement de macht heeft daarvan ook gebruik te maken. Kortom: de uitbreiding van de EU moet niet in stemming gebracht worden. Metten: “Als we onze vuist niet tonen, worden we ingepakt en opgerold.”

    • Daniela Hooghiemstra
    • Maarten Schinkel