Creatief met Kok: zeven lessen in schijnbewegingen

DEN HAAG, 29 MAART. Het financieringstekort - het verschil tussen uitgaven en inkomsten van het Rijk - komt dit en volgend jaar uit op 3,75 procent van het nationaal inkomen, ofwel 19 miljard gulden per jaar. Dat is een half procentpunt (2,5 miljard gulden per jaar) boven de norm die in het regeerakkoord is vastgelegd. Minister Kok (financiën) is een tevreden man. Het volgende kabinet erft volgens de PvdA-leider gezonde staatsfinancien. Kok, zo wordt hij gepresenteerd, is de beste boekhouder sinds Piet Lieftinck uit het eerste kabinet-Drees. En hij wordt daarin volledig gesteund door premier Lubbers. Die haalde vorige week in een college in Leiden uit naar beschuldigingen over 'verfloddering' van het begrotingsbeleid. Wie dat beweert, aldus Lubbers, heeft oogkleppen op.

Op die stelling valt veel af te dingen. Als Kok iets heeft duidelijk gemaakt, dan is het dat hij een creatiever boekhouder is dan zijn voorganger Onno Ruding en vele keren creatiever dan Lieftinck, Hofstra en Zijlstra bij elkaar. Kok schuift net zolang met uitgaven van het ene jaar na het andere tot hij uitkomt op 3,75 procent van het nationaal inkomen en hij dekt in veel omvangrijker mate dan zijn voorgangers blijvende uitgaven met eenmalige inkomsten.

Gelukkig heeft Nederland een Centraal Planbureau (CPB) dat kritische analyses maakt. In het Centraal Economisch Plan dat donderdag verschijnt, wordt Koks creativiteit aan de kaak gesteld. Uit de analyse die het CPB van het begrotingsbeleid maakt, vallen zeven lessen 'creatief boekhouden' te trekken.

Creatief met cijfers, les 1: “Het kabinet”, zo meldt het CPB, “hanteert een aantal kasschuiven om in de jaren 1993-1995 het financieringstekort op het gewenste niveau te krijgen. De meevallers in 1993 werden via een kasschuif van ƒ 5,3 miljard doorgegeven naar 1994. Dit jaar is opnieuw een kasschuif van ƒ 3 miljard naar 1995 opgenomen.” Het gaat hier om een simpele truc. De meevaller in 1993 is gebruikt om uitgaven te doen die eigenlijk in 1994 gedaan hadden moeten worden. Daardoor houdt het kabinet in 1994 geld over. Daardoor is het kabinet vervolgens weer in staat om alvast uitgaven voor 1995 te voldoen. Enzovoort. Met de inkomsten kan een soortgelijke truc worden uitgehaald. Zo kan het financieringstekort worden gemanipuleerd.

Creatief met cijfers, les 2: Het kabinet heeft een jaar geleden in de voorjaarsnota gekozen voor een meerjarige aanpak. Eigenlijk moest het kabinet in 1993 een bezuiniging van 5 miljard gulden invullen, maar het koos er voor om dat gat geleidelijk weg te werken. In 1997 moet het weg zijn. Het kabinet heeft al wel twee ruwe bezuinigingsmaatregelen opgesomd, die moeten leiden tot demping van het 'gat van Kok'. De helft wordt “versleuteld” over de departementen. De andere helft wordt gezocht in de arbeidsvoorwaarden van de collectieve sector. Sinds kort wordt met de ambtenarenbonden vrij onderhandeld over de arbeidsvoorwaarden, maar het kabinet heeft niettemin reeds een bezuiniging van 2,5 miljard ingeboekt. Of het reëel is, is de vraag. Volgens het CPB heeft het kabinet een erg gemakkelijke weg gekozen door de beoogde bezuinigingsmaatregelen alleen in ruwe contouren te schetsen. De precieze invulling van “het gat van 5 miljard” wordt overgelaten aan het volgende kabinet.

Creatief met cijfers, les 3: het leggen van rookgordijnen. “Door allerlei maatregelen die het financieringstekort niet duurzaam beïnvloeden”, schrijft het CPB, “zoals verkoop van staatsbezit, versnelde inning van belastingen en het schuiven met rijksbijdragen aan sociale fondsen, gaat het zicht op de onderliggende ontwikkeling van het financieringstekort van het rijk verloren”. Om helderheid te scheppen drukt het CPB een tabel af, waarop een van rookgordijnen “geschoond tekort” prijkt. “In 1994”, zo meldt het CPB, “loopt het tekort op en blijft het boven het tijdpad van het regeerakkoord. Daarbij neemt bovendien het aandeel van de incidentele dekking (verkoop staatsbezit, kasmanagement, versnelde belastinginning) sterk toe.” In 1994 bedraagt de incidentele dekking 1,6 procent van het nationaal inkomen. Twee miljard gulden méér dan de 6 miljard incidentele dekking die Ruding voor Kok had verstopt.

Creatief met cijfers, les 4: zorg dat tegenover bezuinigingen ook nieuw beleid en uitgavenoverschrijdingen staan. Dat maakt het ministerschap draaglijk. Tegenover 19 miljard gulden aan ombuigingen stelde het kabinet-Lubbers/Kok 11 miljard gulden intensiveringen en uitgavenoverschrijdingen, zodat ondanks al het geach- en weeklaag per saldo slechts 8 miljard gulden is omgebogen op voorgenomen uitgaven.

Creatief met cijfers, les 5: praat veel over bezuinigingen, maar verhoog intussen de lasten, zodat het rijk meer geld binnenkrijgt. Tussen 1990 en 1994 zijn de rijksbelastingen met 3 miljard gulden opgelopen (de grote stijgingen zitten bij de benzine- en dieselaccijns, de motorrijtuigenbelasting en de tabaksaccijns). De overige publiekrechtelijke lichamen (provincie, gemeenten) voegden daar nog voor 1,9 miljard hogere lasten bij, terwijl ook de sociale premies met 1,6 miljard stegen. Totale lastenstijging: 6,5 miljard gulden. Voorbeeld: de opbrengst van riool- en reinigingsrechten stijgt al enige tijd met meer dan 10 procent per jaar.

Creatief met cijfers, les 6: zwijg over de problemen die je als kabinet niet hebt kunnen oplossen en die waarschijnlijk voor nieuwe tegenvallers gaan zorgen. Voorbeeld: de WAO. Het kabinet besloot na twee jaar soebatten tot een als zwaar aangekondigde ingreep in de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Duur en hoogte van de WAO-uitkering werden beperkt. Werknemers konden zich echter collectief of individueel aanvullend verzekeren en maakten daarvan driftig gebruik. Per saldo veranderde vrijwel niets. De WAO-uitkering in de marktsector zakte gemiddeld van 75 naar 73 procent van het laatstverdiende loon. Afvloeiing van werknemers via de WAO wordt financieel dus niet ontmoedigd. Integendeel, de WAO is voor de betreffende werknemers nog steeds aantrekkelijker dan de WW. Het enige wat veranderde is, dat in plaats van één collectieve premie nu een collectieve en een aanvullende premie worden betaald, die samen meestal hoger liggen dan de oude premie.

Creatief met cijfers, les 7: stuur de loononderhandelingen richting nullijn ter wille van de wens de uitkeringen in de pas te laten lopen met de lonen. Het CPB constateert dat het kabinet er van uitgaat dat er geen contractloonstijgingen worden afgesproken voor 1994 en 1995. Het CPB kan niet nalaten op te merken dat deze inzet van het kabinet “ambitieus” is. “Het decentrale karakter van de loononderhandelingen maakt het moeilijk om voor alle bijna duizend CAO's iedere contractloonstijging uit te sluiten.”

Tot zover de kritische doorlichting van het begrotingsbeleid in het Centraal Economisch Plan. Het ministerie van financiën heeft vorig jaar een rapport gepubliceerd over een zogeheten trendmatig begrotingsbeleid. Daarin worden heldere analyses gepaard aan ambitieuze doelstellingen (een financieringstekort van 1,75 procent van het bruto binnenlands produkt in 1998). In de politieke praktijk wordt daar vervolgens de hand mee gelicht. Kok is niet beter dan zijn voorganger Ruding. Om lastige bezuinigingen te vermijden en vlak voor de verkiezingen een lastenverlichting van 5 miljard te kunnen weggeven, moet je creatief zijn. Daarin is Kok geslaagd. Wellicht mag hij terugkomen voor een vervolgcursus.

Tenslotte maakte Desert Storm een einde aan de scheiding van grondtroepen en luchtstrijdkrachten. In de doctrine van de AirLand Battle waren die twee onderdelen al volledig geintegreerd, maar Desert Strom liet tevens zien dat hun functies niet scherp meer zijn te onderscheiden. Helikopters en aanvalsvliegtuigen deden wat vroeger alleen aan tanks was voorbehouden en omgekeerd kan bijvoorbeeld zelfrijdende artillerie nu evenveel schade aanrichten als een intensief luchtbombardement.

    • Frank van Empel