VNG verwaarloost historie; Decimering van aantal gemeenten biedt geen oplossing

Hoeveel gemeenten moet Nederland hebben in het jaar 2000? Zestig, of enkele honderden? En hoe ziet tegen die tijd het binnenlands bestuur eruit? De Vereniging van Nederlandse Gemeenten VNG richt zich in de nota 'Toekomstige positie van gemeenten' vooral op de vraag hoe de gemeenten zich moeten wapenen tegen de versterking van het regionale en het provinciale bestuur.

VNG-directeur en CDA-politicus Fleers roept en schrijft al geruime tijd dat het aantal gemeenten terug moet van zeshonderd naar ongeveer zestig. Volgens Fleers is dat de enige manier om het regionale en provinciale bestuur de wind uit de zeilen te nemen. Bovendien zouden gemeenten met een minimumomvang van ongeveer veertigduizend inwoners het best kunnen functioneren. Gemeenten van die omvang met fulltime-wethouders en een gespecialiseerd ambtenarenapparaat zouden de gemeentelijke functie pas echt goed kunnen uitoefenen. Fleers is door het eigen VNG-bestuur en een deel van de achterban overigens al teruggefloten. De discussienota neemt gedeeltelijk afstand van het 60-gemeentenmodel.

In de nota wordt als ideaalnorm - hoewel met nuanceringen - uitgegaan van een gemeentegrootte van ongeveer veertigduizend inwoners. Die norm zou betekenen dat buiten de randstad zo ongeveer heel gemeentelijk Nederland opnieuw op de schop moet.

Waarom is de VNG-lijn van rigoureuze schaalvergroting de slechtst denkbare richting? In de eerste plaats omdat de denkwijze sterk defensief van karakter is. Er wordt niet geredeneerd vanuit de bestaande en historisch gegroeide gemeenten, maar top-down. Nu van regeringszijde is ingezet op een versterking van het middenbestuur - regio's en provincies nieuwe stijl - zouden de gemeenten zich hiertegen moeten wapenen. Niet omdat de gemeenten geteisterd worden door reeksen van problemen, maar omdat de gemeentelijke ruif dreigt te worden leeggegeten door hongerige regio's of provincies nieuwe stijl. Ook in de bestuurlijke wereld echter is angst een slechte leermeester. De Nederlandse gemeenten bieden voldoende aanknopingspunten om de beoogde versterking van het middenbestuur te matigen en af te vlakken.

Een tweede bezwaar is het sterk a-historische karakter van de redeneringen. De Nederlandse gemeenten kunnen bogen op een ontwikkeling van eeuwen. Terwijl de nationale staat zijn wortels zag groeien in vooral de negentiende eeuw, ligt de wording van het lokale bestuur in de middeleeuwen en vooral in de sterk decentrale tradities van de republiek der zeven verenigde Nederlanden. De nationale staat is gegroeid uit het decentrale bestel; de lokale gemeenschappen en hun besturen hebben lange en stevige wortels. Er is altijd een sterke binding geweest tussen de maatschappelijke/culturele entiteiten en de bestuurlijke schaal. Waar vroeger sprake was van volledig samenvallen (vijftienhonderd gemeenten, vijftienhonderd entiteiten), is ook thans nog sprake van een sterke verbinding tussen de maatschappelijke gemeenschappen en de bestuurlijke. Van belang is vooral de hechting van de gemeenten en de herkenbaarheid en identiteit voor de burgers. Gemeentelijke herindeling, zoals tot nu toe vormgegeven, heeft hier een zekere aanslag op gedaan, maar toch nog voldoende omgevingsidentiteit in stand gehouden. Wanneer het streven is een honderdtal gemeenten of minder dan wordt zo ongeveer, vooral buiten de stedelijke gebieden, alle resterende identiteit en herkenbaarheid opgeblazen. Uit historisch perspectief is dit een uiterst domme daad, waarbij het waardevolle resultaat van een eeuwenlange ontwikkeling de nek wordt omgedraaid. Terwijl in de nieuwe Oosteuropese staten verwoede, maar vooralsnog vergeefse pogingen worden ondernomen om tot een maatschappelijke en culturele hechting van het lokale bestuur te komen, zou in de Nederlandse context dit diepgewortelde en zeer wezenlijke verband nagenoeg worden beëindigd.

Welke problemen worden eigenlijk opgelost door een zo vergaande reductie van het aantal gemeenten? Hebben gemeenten met een omvang van 10.000 tot 40.000 inwoners ernstige problemen die om een oplossing vragen? Nee. Wie probleemanalyses maakt van de Nederlandse gemeenten komt tot de conclusie dat in financiële, in ruimtelijke en breed-bestuurlijke zin de stedelijke gemeenten in de gevarenzone verkeren. Het gros van de niet-verstedelijkte Nederlandse gemeenten is financieel gezond, kent nauwelijks ruimtelijke en andere problemen en heeft een voor de burgers herkenbare bestuurlijke structuur. Voor de kleinere gemeenten ligt een zeker probleem in de sfeer van de regionale sturing en voorzieningen. Wie dat probleem op wil lossen door grote aantallen gezonde gemeenten te offeren, spant het paard wel erg vast achter de wagen. De regionale taakstelling kan evenwichtig worden verdeeld over provincie en gemeenten. Ook bij handhaving van de schaal (van 10.000 inwoners en meer) kan de bestuurskracht van de bestaande gemeenten worden vergroot. Het is een illusie dat alleen schaalvergroting voor meer bestuurskracht kan zorgen.

Of bestuurlijke schaalvergroting past in het huidige tijdsgewricht is zeer de vraag. In de ons omringende landen, en in de Verenigde Staten, is al enige tijd een omgekeerde trend zichtbaar. In toenemende mate worden verschijnselen als 'Politikverdrossenheit' - het wantrouwen in de politiek - toegedicht aan de ongebreidelde schaalvergrotingsverschijnselen van de laatste decennia, waarbij hoofdzakelijk naar doelmatigheid is gekeken. In de Amerikaanse discussie is een herwaardering van de factor 'local identity' een opvallend verschijnsel. Herkenbaarheid van de lokale bestuurlijke schaal voor burgers wordt belangrijker geacht dan het streven naar steeds meer ambtenaren voor een opgeschaald, zogenaamd doelmatiger bestuur dat zich geheel heeft losgezongen van de bevolking. Zo bezien is de gemeentelijke schaalverkleining voor steden als Rotterdam, Amsterdam en Den Haag veel interessanter dan de onbegrijpelijke kamikaze-acties die de VNG in petto heeft voor de rest van gemeentelijk Nederland.

    • D.J. Elzinga