Schindler

In het recht zijn er geen Oscars te verdelen; juristen produceren ook zelden bestsellers of kassuccessen. Toch kent het recht wel zijn eigen toppers. Meestal zijn dat baanbrekende rechterlijke beslissingen die belangrijke gevolgen hebben voor het maatschappelijk leven. Die toppers gaan dan de juridische geschiedenisboekjes in onder poëtische titels als Het Zutphense Juffertje, De Lekkende Kruik, De Curaçaose Arts of De Wilnisser Visser. Op dit moment kampt het recht met zijn eigen Schindler-zaak. Het EG Hof moet er binnenkort zelfs een uitspraak in doen. En ook deze Schindler heeft alle ingrediënten om een topper te worden: juridisch ingewikkeld, politiek gevoelig, grote belangen en tegenstellingen.

Achter de zaak gaan zelfs twéé Schindlers schuil. Twee broers, beiden vertegenwoordigers voor de Süddeutsche Klassenlotterie (jaarlijkse omzet: 700 miljoen DM); zij krijgen commissie voor elk verkocht lot. In 1990 hebben de ondernemende Schindlers vanuit Nederland 20.000 Engelsen aangeschreven. In elke enveloppe bevond zich een oproep om een keertje mee te doen aan de Duitse loterij. Op dat moment gold in het Verenigd Koninkrijk een betrekkelijk algemeen verbod op het organiseren van loterijen. Alleen kleinschalige, locale loterijen heeft de Engelse wetgever nog wel willen toelaten, als de opbrengst maar naar een goed doel gaat. Deze wetgeving was voor de Engelse douane reden om de 20.000 enveloppen van de Schindlers onmiddellijk in beslag te nemen. Een maatregel waartegen de broers in beroep gingen: het organiseren van loterijen en het maken van reclame daarvoor is een economische activiteit die onder de vrijheden van het EG Verdrag valt; nationale wetgeving kan zo'n activiteit toch niet zo maar aan banden leggen? De Engelse rechter legde de kwestie voor aan het EG Hof en wilde ook uitsluitsel over de vraag of een lidstaat loterij-activiteiten mag beperken op gronden ontleend aan het algemeen belang, zoals het tegengaan van gokverslaving, fraude, witwas-constructies e.d.

In de procedure voor het Hof nam de Europese Commissie het voor de Schindlers op. Geen verrassing, want de Commissie had een aantal jaren geleden de stormram juist op de kansspelmarkt gericht, die in de meeste lidstaten van de EG zwaar gereglementeerd is. Volgens de Commissie moet die markt worden opengebroken en geliberaliseerd. Een politiek voornemen dat is blijven steken in de post-Maastricht-perikelen. Nadat een aantal hoofdsteden had geïnformeerd of men in Brussel soms gek geworden was, heeft de Commissie in 1993 bakzeil gehaald en de wetgevingsplannen laten varen. De Schindler-zaak kwam voor de Commissie dus als geroepen: nu het niet via de wetgever lukt, wil de rechter misschien wel meewerken. Ook in het recht kun je soms linksom of rechtsom om hetzelfde doel te bereiken.

De lidstaten hebben de opzet van de Commissie doorzien: elf van de twaalf regeringen maakten van de mogelijkheid gebruik bij het EG Hof schriftelijk commentaar in te dienen. Sommige lidstaten stelden dat kansspelen helemaal geen economische activiteit vormen en noodgedwongen, zij het onder strikt toezicht, worden gedoogd, ook om te voorkomen dat een en ander ondergronds gaat met alle randproblemen vandien. Andere lidstaten voerden aan dat het organiseren van kansspelen als loterijen, bingo's, draverijen, casino's e.d. misschien (ook) wel een economische activiteit is, maar dat er klemmende redenen bestaan om die activiteit binnen gecontroleerde perken te houden. Kortom, de Schindlers hebben zich op terrein begeven dat de lidstaten niet uit handen willen geven. En op het EG Hof rust nu de taak om in dit doolhof van conflicterende belangen de weg naar de uitgang te vinden.

In zijn conclusie - een soort advies - heeft Advocaat-Generaal Gulman het Hof onlangs voorgehouden dat kansspelen en het maken van reclame daarvoor activiteiten zijn die onder het vrij verkeer van diensten vallen. De vraag is alleen welke gevolgen men aan dat oordeel verbindt. Het meest verstrekkende gevolg, aldus Gulman, zou zijn dat elke lidstaat op zijn grondgebied kansspelactiviteiten moet toelaten die vanuit een andere lidstaat worden ondernomen door een onderneming overeenkomstig de wetgeving in die andere lidstaat. Daarmee zou in één klap een vorm van harmonisatie zijn bereikt die inhoudt dat de lidstaten elkaars wetgeving overnemen. Deze mogelijkheid wijst Gulman af. Een andere, minder vergaande mogelijkheid is dat lidstaten kansspelactiviteiten vanuit andere lidstaten moeten toelaten, maar daarbij hun eigen wetgeving mogen toepassen. Ook deze mogelijkheid wijst Gulman af. Zijn advies aan het Hof komt erop neer dat, zolang er geen andersluidende Europese wetgeving is, de lidstaten de bevoegdheid toekomt het aanbod, de omvang en de aard van kansspelen zelf te regelen en daarbij ook zelf te beslissen wat zij uit een oogpunt van openbare orde, bestrijding van fraude, gokverslaving e.d. nodig achten.

De Schindler-beslissing van het EG Hof wordt in elf lidstaten met spanning afgewacht.