Computer verhult geschil 'Schengen'

ROTTERDAM, 22 MAART. 'Schengen' werkt niet. Negen landen van de Europese Unie - waaronder Nederland, België, Luxemburg, Duitsland en Frankrijk - zouden per 1 februari hun grenscontroles opheffen. Die datum is niet gehaald. Problemen met een centrale 'Schengen'-computer, waarin persoonsgegevens uit de negen lidstaten worden verzameld, staan uitvoering van het verdrag in de weg.

Willen de lidstaten Schengen nog wel? Deze vraag wordt door de computer-mankementen overschaduwd. “Hoewel de technische problemen groot zijn, hoeven er geen politieke problemen te zijn”, vatte staatssecretaris Dankert (Europese zaken) afgelopen vrijdag de impasse over Schengen samen.

Het kabinet besloot afgelopen vrijdag weer intensievere controles aan de Nederlandse grenzen uit te laten voeren. Hieruit spreekt weinig vertrouwen dat het Verdrag van Schengen op korte termijn kan worden uitgevoerd. Nederland wil zo snel mogelijk met Duitsland en België afzonderlijke afspraken maken over het terugsturen van asielzoekers die via deze buurlanden zijn binnengekomen - een afspraak die in het Verdrag van Schengen al is vastgelegd. Het kabinet wil met die afspraken niet wachten tot de problemen zijn opgelost.

De deelnemers van Schengen hebben het in december van vorig jaar nog nadrukkelijk gezegd. Aan alle voorwaarden om het verdrag in werking te stellen was voldaan, op één na: de computer werkte niet. Om de persoonsgegevens uit de lidstaten te inventariseren moet de centrale computer in Straatsburg informatie uit verschillende systemen omzetten in een eigen computertaal. Eenmaal op het centrale punt in Straatsburg verzameld en vertaald, moet de informatie teruggezonden worden naar de lidstaten.

Omdat de software van het Frans-Duitse consortium Sema niet deugde, is het Schengen Informatie Systeem vertraagd. Volgens de projectleider in Nederland, P. de Bruin, werkt het systeem nu, maar moet het nog drie weken lang getest worden om het waterdicht te krijgen. Hij denkt dat het systeem voor de zomer klaar is.

Maar J. Peek, plaatsvervangend hoofd van de directie politie en hoofd van het coördinatiebureau voor internationale politiezaken, is minder optimistisch. “Kwantitatief is negentig procent van het werk gedaan, maar het venijn kan in de staart zitten. Als het laatste onderdeel onder te zware belasting komt te staan, kunnen alle stoppen doorslaan.”

Werkt Schengen als de computer werkt, of gaat achter de incompatibiliteit van de negen computersystemen ook politieke onenigheid schuil? Peek “leest af en toe in Franse kranten” dat Parijs bij nader inzien minder enthousiast is over het verdwijnen van de persoonscontrole. Maar, zegt hij, tijdens het Franse voorzitterschap van Schengen vorig jaar wees niets erop dat het land de inwerkingstelling van het verdrag probeerde tegen te houden. “Ze hebben alle mogelijke procedures in werking gesteld.

Pag.3: 'Verdrag toont grens ministeriële macht'

“Er zijn tientallen instructeurs opgeleid voor de uitvoering van Schengen”, vervolgt Peek. “Ze hebben de visum-stempels ontwikkeld en de samenwerking tussen de posten waar de visa verstrekt worden is onder hun leiding versterkt.” De Franse regering heeft volgens Peek het consortium Sema, dat de ondeugdelijke software had geleverd, “stevig op de mat geroepen.” Maar “we kunnen ze niet in het hart kijken, politiek is meesterlijk zwijgen.”

Volgens D. de Jong, ambtenaar bij de Europese Commissie, is het probleem “echt puur technisch”. Over de criteria voor toegang (het doorlaten van Schengen-burgers en toeristen) is men het eens. De toelating van asielzoekers wordt aan de lidstaten van Schengen zelf overgelaten, ondanks het protest van belangenorganisaties als Amnesty International en VluchtelingenWerk die vinden dat de criteria voor toelating geharmoniseerd moeten worden.

Volgens een Schengen-functionaris die anoniem wil blijven, toont Schengen “de grens van de ministeriële macht”. “In een particulier bedrijf dicteert de hoofdzetel gewoon hoe er gewerkt wordt. Maar in het internationale overleg over Schengen mag iedereen zijn eigen systeem kiezen. Niemand kon zeggen: het Luxemburgse systeem is het beste, dus dat moeten we allemaal gebruiken. Ze kunnen wel beleidslijnen uitzetten, maar als de macht ontbreekt om iets op te leggen kan niemand ervoor zorgen dat het ook werkt.”

Het verdrag van Schengen is wel in werking “getreden”, maar nog niet in werking “gesteld”. Daarmee is het een “vreemde volkenrechtelijke figuur”, dat gaf staatssecretaris Dankert wel toe. Door de clausule in het verdrag die bepaalt dat Schengen pas in werking gesteld mag worden als de computer functioneert, kon het verdrag in werking treden zonder dat het wordt nageleefd. De computer is in juridische zin inderdaad het struikelblok voor Schengen.

Omdat het af- of toewijzen van asielverzoeken binnen Schengen aan de lidstaten wordt overgelaten, is het volgens commissie-ambtenaar De Jong goed mogelijk om al onderlinge afspraken te maken, voordat de gemeenschappelijke buitengrens gerealiseerd is. Maar staatssecretaris Dankert liet al doorschemeren dat Duitsland waarschijnlijk “niet zit te springen” om asielzoekers terug te nemen die via Duitsland de Nederlandse grens zijn overgekomen. Een ambtenaar bij het ministerie van justitie zegt het “vreemd” te zullen vinden als Duitsland een afspraak die het in Schengen gemaakt heeft, bilateraal met Nederland niet zou willen nakomen. “De toestroom is voor Duitsland geen leuk vooruitzicht, maar als de computer eerder gewerkt had, hadden ze er nu ook mee gezeten.”

Een argument om een aparte afspraak met Nederland af te wijzen, zou kunnen zijn, dat Schengen-spijtoptanten de verdere inwerking stelling van Schengen dan makkelijker overbodig kunnen verklaren.

Volgens R. Fernhout, hoogleraar Europees recht aan de universiteit van Nijmegen, zal de positie van asielzoekers door bilaterale afspraken verslechteren. “Schengen stelt nog een aantal waarborgen, dat in ieder geval een van de lidstaten het verzoek behandelt en dat de bepalingen uit het verdrag van Genève voorrang hebben. Het is maar de vraag of we die garanties in bilaterale afspraken zullen terugzien”, aldus Fernhout.

Hij betwijfelt of men er bilateraal wel uitkomt, aangezien er nog geen overeenstemming is over welke bewijsmiddelen moeten aantonen waar een asielzoeker vandaan komt. “De mondelinge mededeling dat een asielzoeker uit Duitsland komt, zullen de Duitsers niet voldoende vinden.”

Onduidelijkheid over de bewijsvoering is volgens Fernhout een struikelblok voor de gehele in werking stelling van Schengen. “Alles wordt nu op de vermaledijde computer geschoven, maar ik moet nog zien hoe ze hier uitkomen.” Inmiddels zijn volgens Fernhout veel meer problemen gerezen. Het Schengen verdrag is gesloten in 1985 toen de wereld er nog heel anders uit zag. “We hadden de best bewaakte oostgrens die je je voor kunt stellen”, aldus Fernhout. Door de val van de muur en de oorlog in voormalig Joegoslavië is een stroom asielzoekers op gang gekomen waar de ondertekenaars van Schengen niet op berekend waren.

De intergouvernementele benadering van het Europese asielbeleid heeft tot dusver “tot niets geleid”, vindt Fernhout. Het belangrijkste probleem, de onevenredige belasting in de lidstaten, wordt door Schengen niet opgelost. “Op Nederland en Duitsland rust een onevenredig grote last. Daar zouden afspraken over gemaakt moeten worden.” De Europese Commissie in Brussel ziet volgens Fernhout “met enig leedvermaak toe” hoe moeizaam de samenwerking tussen de lidstaten verloopt. Fernhout: “De enige oplossing is het probleem communautair aan te pakken. Maar dat betekent dat de lidstaten bevoegdheden aan de commissie moeten overhevelen. Daarvoor moet eerst politieke overeenstemming zijn, en die is nog ver weg.”